鴉片戰(zhàn)爭后，國外的度量衡制度隨之進入我國，使得原本就雜亂無章的度量衡體系愈發(fā)紊亂，對我國經濟發(fā)展與國計民生造成了極大影響。民國成立不久，北京政府就試圖統(tǒng)一度量衡制度，但由于政局動蕩、軍閥爭斗等各種原因并沒有改變度量衡混亂的局面。1927年南京國民政府成立，名義上的全國統(tǒng)一為度量衡統(tǒng)一奠定了基礎。1929 年初，南京國民政府頒布《度量衡法》，規(guī)定1930年元旦正式施行新法，統(tǒng)一全國度量衡的工作由此走上正軌。在中央政府推行統(tǒng)一度量衡標準的大背景下，上海特別市政府也開始在轄區(qū)內推廣新制，然而兩大租界的存在，使得上海的度量衡制統(tǒng)一面臨著極大的挑戰(zhàn)。

中央統(tǒng)一規(guī)制的出臺

1929年4月11日，工商部（后改組為實業(yè)部）頒行《度量衡法施行細則》，并根據(jù)各省區(qū)交通經濟發(fā)展狀況，將度量衡新制推廣統(tǒng)一工作分為三期，上海及各特別市為第一期，按照《細則》應于1931年底前完成統(tǒng)一。工商部飭令各省市從1930年1月1日起，應在6個月內做好統(tǒng)一規(guī)劃并報工商部審核備案。在上海，社會局和公用局原本共同承擔著度量衡管理的責任。在《度量衡法》實施后，為避免權責不明、相互推諉的情況出現(xiàn)，公用局決定將上海市度量衡事項全部劃歸到度量衡檢定所，度量衡檢定所則受社會局監(jiān)督領導。因此，社會局實際上是1930年代上海地區(qū)推行度量衡新制的最高行政機關。

中央統(tǒng)一規(guī)制出臺后，社會局在同公用局商議后決定由社會局起草上海市度量衡統(tǒng)一規(guī)劃。1930年5月，社會局向市政府提交《上海市度量衡劃一程序》，經工商部修改于8月備案。但社會局考慮到上海市度量衡制度中外雜沓由來已久，想要徹底改革存在困難，故決定采取漸進的辦法逐步推行新制。根據(jù)社會局的計劃，上海市度量衡統(tǒng)一工作自1930年3月1日開始推進，至1931年12月30日完成統(tǒng)一，其間分為四個時期：1930年3月1日至6月30日為第一期，是為籌備期，同時設置上海市度量衡檢定所籌備處。以后均以6個月為一期，7月1日起為第二期，正式成立度量衡檢定所，并進行指導制造新器、改良舊器、實施檢查等工作。1931年1月1日起為第三期，開始施行禁令、停止制造舊器；同年7月1日起為第四期，除施行禁令、停止販售舊器外，最終要實現(xiàn)上海市度量衡的統(tǒng)一。（《上海市社會局業(yè)務報告（十九年一月至十二月）》）根據(jù)第二期規(guī)劃，上海市政府于1930年9月24日公布《上海市度量衡檢定所規(guī)程》。度量衡檢定所隸屬于社會局，負責市內度量衡檢定、新制推廣、檢定員培訓等工作。同時，為培養(yǎng)度量衡檢定人員，做好上海市度量衡檢定、檢查工作，上海市自1930年至1936年間先后保送20名人員前往實業(yè)部度量衡檢定人員養(yǎng)成所參加培訓，上海市度量衡檢定所首位主任周贊明就是度量衡檢定人員養(yǎng)成所第二期高級班學員。（《度量衡檢定人員養(yǎng)成所畢業(yè)同學錄》）

度量衡制造所制手搖刻度機圖（上）；度量衡制造所制30公斤天平（下）

1931年3月，社會局宣布將于7月1日提前完成上海市度量衡統(tǒng)一工作，這意味著自7月1日起上海全市將實行度量衡新制，實業(yè)部度量衡局據(jù)此認為上海在推廣新制方面“成績大著”。（《全國度量衡劃一概況》）然而此論斷卻忽視了兩大租界的存在，《上海市度量衡劃一程序》中絲毫沒有提到如何處理在租界內推廣新制，似乎隨著度量衡新制推廣，租界內也會順理成章地實行新制。但事實遠比想象中麻煩，華洋兩界關于是否統(tǒng)一實現(xiàn)《度量衡法》產生了嚴重分歧。

華界對租界度量衡進行統(tǒng)一規(guī)劃的嘗試始于1931年5月11日，社會局召集各機關團體商議度量衡新制推廣辦法，與會者有社會局局長潘公展、科長吳恒如、公安局科長王光斗、上海地方法院代表姚元鼎、特區(qū)法院代表陶德駿、法租界納稅華人會瞿振華、胡凡翰、法捕房代表歐勉禮、杜文彬、英捕房總巡祁文思及政治部羅伯臣、魏隆德、交際部譚紹良等18人。會議公布了社會局會同公安局擬定的《度量衡新制實施辦法草案》，其核心內容為度量衡檢定當由公安機關共同實施，無論華界還是租界都是如此，此處爭論的焦點即是度量衡新制的治權。

華界與租界間的交涉

1931年7月1日，按照社會局的分期規(guī)劃，上海即日起將全部實行度量衡新制。法租界由社會局與公董局督辦魏志仁接洽妥當，經法國領事正在向北京法國公使威禮敦請示，定期9月實行。最終，法租界公董局在10月份通過了與上海市政府制定的關于在法租界內實行統(tǒng)一度量衡法規(guī)草案，只不過在執(zhí)行之前應先經法國駐華公使核準。（《上海法公董局公報》）盡管實施程序相對繁瑣，但是最終實現(xiàn)了對法租界度量衡的管理。12月9日，社會局發(fā)布了對法租界的度量衡檢定工作的布告。社會局依照《上海市度量衡器具檢查執(zhí)行規(guī)則》第四條之規(guī)定，制定法租界分業(yè)定期檢查程序表，決定自12月14日起對法租界實施定期檢查。社會局在檢查前先函請法租界公董局轉知警務總巡處飭令各捕房協(xié)助檢查，同時為體恤商人起見，予以充分準備時間。凡是在第一次檢查中受到警告者，菜場攤販應于10日內、商號行廠應于40日內，一律改用新制，如逾期仍有使用舊器者即依法懲處。但法租界新制“惟創(chuàng)行未久，故尚未完全統(tǒng)一，社會局計劃擬增加復查，以促進度量衡之統(tǒng)一”，不過由于“一·二八事變”的影響，此次對法租界的檢查并沒有立刻進行。直至1933年8月1日，法租界公董局派員協(xié)同社會局職員檢查界內量衡新制推行情況，這是華界當局真正意義上第一次對法租界度量衡制度進行檢查，本次社會局共檢查法租界內2396家商號，查處違規(guī)度量衡器具2182件；1934年再次對法租界進行檢查，共檢查218家商號，查處違規(guī)度量衡器具258件，較前一年有明顯改進。（《上海市市政報告》）不過與華界不同的在于法租界違法商戶“免于置議”，但總體來說社會局在法租界推行度量衡新制是較為成功和順暢的。

與在法租界順利推廣度量衡新制不同，公共租界中度量衡新制推廣始終沒有太大進展。1931年6月中旬，公共租界納稅華人會議接社會局函向租界通告奉行度量衡新制，函稱“凡屬中華民國領土內居住人，自應遵守奉行。如有違背該項法令者，依法須受制裁。且舊制度量衡既經依法廢棄，則凡再使用者，即屬犯罪行為。為此特通告界內居民，應即遵奉新度量衡法，所有尺斗秤等一律趕速棄舊換新……可向斜橋制造局路度量衡檢定所接洽購置，幸勿觀望自誤”。從宣傳來看，社會局已經解釋得非常清楚，中華民國領土上的人民都應一律遵循民國法律，租界也不例外。宣傳解釋固然到位，可公共租界當局并不愿意退讓。工部局董事會在7月1日舉行討論，認為度量衡新制的檢查可以按照此前煙草稅的征收那樣，由雙方協(xié)商安排，再由工部局代表中國政府實施檢查。但并未得到華界當局的同意，因為租界實施檢查即意味著治權仍在租界。28日下午，由市政府出面召集工部局代表在威海衛(wèi)路市府公余社開會協(xié)商新制推行事項，與會者有市府秘書長俞鴻鈞、社會局長潘公展、科長吳恒如、度量衡檢定所長周贊明、工部局總裁費信惇、總巡毛鼎。協(xié)商結果如下：“關于特區(qū)度量衡檢查事宜由社會局令飭度量衡檢定所指定檢查員五人辦理之；檢查須攜帶貼附本人相片及蓋有度量衡檢定所印鑒之執(zhí)行檢查證，該項檢查證式樣由社會局預送工部局轉發(fā)各捕房存查；各捕房如遇持有檢查證之檢查員請求協(xié)助檢查時，應即派捕協(xié)助辦理之；關于違背法令之處罰事項移交特區(qū)地方法院辦理之。”此次初期檢查采用勸告方法，并不進行處罰，并為新器具的使用給予過渡期。會議結束后，費信惇在翌日的董事會會議上稱，他相信中國政府不久將向董事會提交具體建議，這些建議將規(guī)定中國官員可以在巡捕房配合下在租界內行使權力，并且他相信這些建議將會被領事團所接受。（《工部局董事會會議錄第25冊》）此后潘公展多次邀請工部局代表會商度量衡新制推廣一事，但并沒有實際進展。后工部局總董麥克那登與上海市長張群面談此事，表示同意協(xié)助。上海華洋當局最高行政官員在面談中重申了7月28日的協(xié)商結果，費信惇稱該項辦法經工部局董事會通過后即可實施，同時表示工部局董事會適值暑期休假停會期間，須等9月初提經該會通過后方可施行。

然而，事實證明總裁費信惇過于自信了。工部局在9月30日的董事會議認為“董事會應進行所有必要的初步措施，以便在認為適當?shù)臅r候，可實施此法”。具體何為適當?shù)臅r候卻未做說明，最終公共租界決定暫不實行《度量衡法》，原因如下：“該法可在公共租界內實施，惟所擬之日期認為過早。蓋既無可用之適當標準，又無曾經訓練之觀察員。且實行改革如此之驟，勢必惹起商業(yè)之紛亂。故經建議應采取一過渡時期，俾在期內，得以最寬和之精神將該法實行。所需之觀察員應歸本局管理?！保ā渡虾９沧饨绻げ烤帜陥?931年》）從工部局的說辭來看，其并不反對統(tǒng)一度量衡，只是建議暫緩實施，且實施度量衡檢定的人員應歸工部局管理。因雙方在上述各點上并未達成一致，所以公共租界在1931年并未實行《度量衡法》，但華界并未停止交涉。

主權爭奪與利權維護

由于一·二八事變的影響，上海市政府直到1932年年中才重新提起公共租界度量衡新制推廣一事。度量衡新制在社會局推行后已初見成效，華界完全推行自然屬于情理之中，法租界在商議后實現(xiàn)統(tǒng)一，僅剩公共租界則尚未履行。社會局在6月中旬繼續(xù)與工部局接洽，但并無結果。上海市政府也多次與工部局會商，但始終沒有正式決定如何處置。同年年底，上海市政府認為公共租界仍舊沒有推行新制，這對華界和法租界人民而言都是有欠公允的，且容易滋生弊端，應從速交涉以早日解決這一痼疾。上海市政府在12月20日邀請公共租界工部局代表來華安大廈商議新制推廣事宜，上海市政府秘書長俞鴻鈞、社會局科長吳桓如、度量衡檢定所長周贊明、工部局代表祁文氏和文特氏等人出席。因工部局總裁未能親自出席，此次協(xié)商依舊沒有結果，但兩位代表表示能夠接受華界提議。然而兩位代表既不能全權代表工部局，在租界中影響力也有限，其表態(tài)并無實際意義。

1933年，租界內發(fā)生多起工廠爆炸案，上海市政府與工部局主要關注租界內的工廠檢查權一事，度量衡新制問題被擱置下來。直到1935年，雙方再次交涉，工部局借口海關沿用舊磅，推行新制較為困難，對新制推廣工作百般拖延。經過華界當局不懈努力，工部局在11月表示考慮是否在6個月后禁止各店鋪使用與中國政府所制定標準不同的度量衡器具。經商議，工部局規(guī)定自1936年1月1日起，租界“店內應使用中國政府所定標準之度量衡器具，或英制度量衡器具。此項器具應按時檢查”。（《上海公共租界工部局公報》）至此，租界當局雖明確規(guī)定應使用中國政府規(guī)定的新式量衡器具，但并不唯一，且未說明究竟檢查權歸誰。公共租界度量衡新制推廣一個月后，工部局衛(wèi)生處發(fā)現(xiàn)在小沙渡路菜場有人販售不合制定的舊秤，于是便派一沈姓職員進行調查，經查明是海門人張三根販賣違背新制的舊秤。于是工部局方面派942號華捕將張三根連同11杠舊秤一并帶入普陀路捕房，后由特區(qū)第一法院對張三根處以罰金30元、緩刑2年處罰。由此可見，工部局在一定程度上依舊把控著對度量衡的檢查之權。

“外國的入侵與傳統(tǒng)因素的滯留使得上海近代社會結構呈現(xiàn)出多元的格局——資本主義、殖民主義、封建主義、新民主主義四大‘癥候群’在此相互作用?！保ā墩撋虾Ｑ芯俊罚└鞣N合力共同作用下的上海呈現(xiàn)出完全不同于中國其他地區(qū)和城市的特色，主權和戰(zhàn)爭危機長期影響著上海社會行政的正常開展，以致社會局既需要處理危機事件，也需要在危機下維持日常行政。在主權危機下，社會局曾自述道：“上海社會事業(yè)至繁且積、崎嶇蜀道，欲一舉足而越之，殊感不易，況復租界存在，動多牽制，往往有事倍功半之憾”?？梢妼χ鞴苌虾Ｉ鐣聞盏纳鐣侄?，租界的存在使其工作頗為不順，以至于事倍功半。由于主權紛爭的干擾，租界內的許多問題實質上就是“政治問題”，華洋雙方的根本訴求就是對立的，只是限于國權薄弱，華界無法對抗罷了。（《工部局董事會會議錄第26冊》）1937年，在上海市政府成立十周年的紀念大會上，潘公展仍在感慨度量衡新制推廣尚不完整，“惜第一特區(qū)，因工部局阻撓，至今尚未能實行檢查”。盡管直到國民政府垮臺，上海迎來解放之際，上海仍舊沒有完成度量衡制度的徹底統(tǒng)一。但在戰(zhàn)前，社會局先對華界進行度量衡劃統(tǒng)一管理，作為成功樣板再試圖恢復對租界的管理權，展現(xiàn)了其對主權的爭奪與重視，盡管由于治外法權的存在，度量衡新制的檢查權并沒有徹底收回。

結語

南京國民政府成立伊始即將主權問題提上議程，不平等條約的掣肘、治外法權之桎梏等問題嚴重影響著新國家的建立與鞏固。在上海，社會局積極經營華界社會事業(yè)，蘊含著以社政權爭主權的意味，最終希望恢復行使主權以建設主權國家。因此，社會行政的成功與否在一定意義上影響到上海市政府對租界主權的收回。長期以來，更為先進的租界在各方面建設都走在傳統(tǒng)中國的前列，作為后來者的上海華界迎頭趕上，到1930年代時華界在市政建設各方面已經不弱于租界。自中國政府試圖收回租界以來，租界當局始終借口華界市政建設落后，不配治理更為先進的租界區(qū)域。南京國民政府設置上海特別市進行市政建設本身就蘊含著與租界一爭高下的意味，在警政上如此，在社政上同樣如此。上海社會行政事業(yè)關系到華界建設的整體面貌，實際上也就關系著南京國民政府的城市建設成就。上海社會建設越成功，中國收回租界的底氣越足，政府的主權國家建構越具有合理性。

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