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二、中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策歷程

在氣候變化和可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題上，中國(guó)政府一直遵循《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》和“巴厘路線(xiàn)圖”所確立的原則和有關(guān)規(guī)定，將應(yīng)對(duì)氣候變化作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大戰(zhàn)略，并且在改革發(fā)展的各個(gè)階段，都從國(guó)情和實(shí)際出發(fā)，提出積極可行的奮斗目標(biāo)和行之有效的政策措施，為應(yīng)對(duì)氣候變化作出了不懈努力和積極貢獻(xiàn)。首先，高度重視環(huán)境保護(hù)和應(yīng)對(duì)氣候變化工作，為低碳轉(zhuǎn)型創(chuàng)造內(nèi)部條件。其次，努力減緩溫室氣體排放，實(shí)現(xiàn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展。再次，爭(zhēng)取在國(guó)際氣候談判中發(fā)揮更加重要的作用，為在聯(lián)合國(guó)框架下形成包含更多國(guó)家、更具約束力的協(xié)議做出巨大的努力，為低碳轉(zhuǎn)型創(chuàng)造外部條件。

（一）國(guó)際交流與合作的開(kāi)展

作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的發(fā)展中國(guó)家，在1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)以后，中國(guó)政府率先組織制定了《中國(guó)21世紀(jì)議程——中國(guó)21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書(shū)》，從我國(guó)的具體國(guó)情和人口、環(huán)境與發(fā)展的總體聯(lián)系出發(fā)，提出了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源與環(huán)境相互協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的總體戰(zhàn)略、對(duì)策以及行動(dòng)方案。1993年1月5日，中國(guó)又批準(zhǔn)了《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公約》），2002年8月批準(zhǔn)了《京都議定書(shū)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《議定書(shū)》）。作為《公約》非附件一國(guó)家，中國(guó)積極參與了《公約》和《議定書(shū)》的談判工作，自《公約》于1994年生效后，中國(guó)政府以認(rèn)真負(fù)責(zé)的態(tài)度，積極履行在《公約》下作出的承諾。《議定書(shū)》生效后，中國(guó)又建立了清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）領(lǐng)導(dǎo)和管理體制。2009年11月哥本哈根氣候大會(huì)召開(kāi)之前，中國(guó)政府正式對(duì)外宣布控制溫室氣體排放的行動(dòng)目標(biāo)，決定到2020年單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）二氧化碳排放比2005年下降40%~45%。

（二）相關(guān)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的制定

除了國(guó)際公約與各國(guó)之間的交流合作之外，在科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會(huì)的重大戰(zhàn)略思想指導(dǎo)下，我國(guó)政府逐步完善和實(shí)施了一系列應(yīng)對(duì)氣候變化的相關(guān)政策措施。

2002年6月29日通過(guò)的《中華人民共和國(guó)清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》第一次頒布了石油等3個(gè)行業(yè)的清潔發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)，鋁電、鋼鐵等10個(gè)行業(yè)的批報(bào)稿以及乳制品等18個(gè)行業(yè)的意見(jiàn)稿，為許多行業(yè)設(shè)定了減排目標(biāo)。

2004年6月國(guó)務(wù)院通過(guò)了《能源中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃綱要（2004—2020）》（草案）。同年國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布了中國(guó)第一個(gè)《節(jié)能中長(zhǎng)期專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃》。規(guī)劃提出，到2010年，我國(guó)每萬(wàn)元GDP能耗由2002年的268噸標(biāo)準(zhǔn)煤下降到225噸標(biāo)準(zhǔn)煤，年均節(jié)能率為22%，形成節(jié)能能力4億噸標(biāo)準(zhǔn)煤；2020年，每萬(wàn)元GDP能耗下降到154噸標(biāo)準(zhǔn)煤，年均節(jié)能率將提高到3%，形成節(jié)能能力14億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，相當(dāng)于同期規(guī)劃新增能源生產(chǎn)總量的一倍還多，并將減少2100萬(wàn)噸的二氧化硫排放。規(guī)劃還提出，“十一五”節(jié)能的重點(diǎn)領(lǐng)域是工業(yè)、交通運(yùn)輸、建筑、商用和民用?！笆晃濉逼陂g，國(guó)家將組織實(shí)施十項(xiàng)節(jié)能重點(diǎn)工程，包括燃煤鍋爐改造、區(qū)域熱電聯(lián)產(chǎn)以及綠色照明工程等。2004年7月四部委頒布《CDM項(xiàng)目運(yùn)行管理辦法》，管理辦法從許可條件、管理和實(shí)施機(jī)構(gòu)、實(shí)施程序等幾個(gè)方面對(duì)CDM的運(yùn)行作出了規(guī)定。

2005年2月，第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十四次會(huì)議審議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)可再生能源法》，明確了政府、企業(yè)和用戶(hù)在可再生能源開(kāi)發(fā)利用中的責(zé)任和義務(wù)，提出了包括總量目標(biāo)制度、發(fā)電并網(wǎng)制度、價(jià)格管理制度、費(fèi)用分?jǐn)傊贫取?zhuān)項(xiàng)資金制度、稅收優(yōu)惠制度等一系列政策和措施。2005年8月，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于做好建設(shè)節(jié)約型社會(huì)近期重點(diǎn)工作的通知》和《關(guān)于加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的若干意見(jiàn)》。2005年12月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于發(fā)布實(shí)施〈促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整暫行規(guī)定〉的決定》和《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》。

2006年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)節(jié)能工作的決定》。要求充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)節(jié)能工作的重要性和緊迫性，用科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)節(jié)能工作，加快構(gòu)建節(jié)能型產(chǎn)業(yè)體系，著力抓好重點(diǎn)領(lǐng)域節(jié)能，大力推進(jìn)節(jié)能技術(shù)進(jìn)步，加大節(jié)能監(jiān)督管理力度，建立健全節(jié)能保障機(jī)制，加強(qiáng)節(jié)能管理隊(duì)伍建設(shè)和基礎(chǔ)工作和加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。同年頒布《中國(guó)CDM國(guó)家指南》修訂版。

2007年6月，國(guó)務(wù)院成立了國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由溫家寶總理?yè)?dān)任組長(zhǎng)，制定頒布了《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《國(guó)家方案》）和《節(jié)能減排綜合性工作方案》，中國(guó)成為最早制定和實(shí)施應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案的發(fā)展中國(guó)家。

《國(guó)家方案》明確提出了我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的總體目標(biāo)，即控制溫室氣體排放政策措施取得明顯成效，適應(yīng)氣候變化的能力不斷增強(qiáng)，氣候變化相關(guān)研究水平不斷提高，氣候變化科學(xué)研究取得新的進(jìn)展，公眾的氣候變化意識(shí)得到較大提高，應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域的體制機(jī)制進(jìn)一步加強(qiáng)。在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域提出的具體目標(biāo)是：通過(guò)繼續(xù)實(shí)施植樹(shù)造林、退耕還林還草、天然林資源保護(hù)、農(nóng)田基本建設(shè)等重點(diǎn)工程和政策措施，到2010年，力爭(zhēng)森林覆蓋率達(dá)到20%，實(shí)現(xiàn)年碳匯數(shù)量比2005年增加約05億噸二氧化碳；通過(guò)加強(qiáng)農(nóng)田基本建設(shè)、調(diào)整種植制度、選育抗逆品種、開(kāi)發(fā)生物技術(shù)等適應(yīng)性措施，到2010年，力爭(zhēng)新增改良草地2400萬(wàn)公頃，治理退化、沙化和堿化草地5200萬(wàn)公頃，農(nóng)業(yè)灌溉用水有效利用系數(shù)提高到05。《國(guó)家方案》的發(fā)布，成為我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化工作的一個(gè)新起點(diǎn)。

《節(jié)能減排綜合性工作方案》明確了2010年中國(guó)實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排的目標(biāo)和總體要求。到2010年，中國(guó)萬(wàn)元國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能耗將由2005年的122噸標(biāo)準(zhǔn)煤下降到1噸標(biāo)準(zhǔn)煤以下，降低20%左右；單位工業(yè)增加值用水量降低30%?！笆晃濉逼陂g，中國(guó)主要污染物排放總量減少10%，到2010年，二氧化硫排放量由2005年的2549萬(wàn)噸減少到2295萬(wàn)噸，化學(xué)需氧量（COD）由1414萬(wàn)噸減少到1273萬(wàn)噸；全國(guó)城市污水處理率不低于70%，工業(yè)固體廢物綜合利用率達(dá)到60%以上。