治稅權(quán)的法理邏輯：100年前中國人達(dá)到的思想高度
謝謝各位老師，非常遺憾沒有聽到前面老師的精彩發(fā)言，只能以后看文字材料了。我發(fā)言的題目是《治稅權(quán)的法理邏輯：100年前中國人達(dá)到的思想高度》，選這個(gè)題目是因?yàn)槲液臀业恼n題組正準(zhǔn)備做一項(xiàng)研究，其中涉及一個(gè)問題，就是“治稅權(quán)”的問題。治稅權(quán)這個(gè)用法目前辭典里面還沒有，學(xué)者用得也不多，我十年前就在用，算是用得比較早的。
治稅權(quán)這個(gè)詞是從公共管理學(xué)中引進(jìn)來的，“治”就是善治的意思。在善治的五個(gè)要素中，第一個(gè)就是合法性（legitimacy）[1]。稅權(quán)，指的是決定稅的征收和使用的權(quán)力，這個(gè)權(quán)力應(yīng)該歸誰所有。治稅權(quán)是從國家的層面看問題，而不只是把它看做一個(gè)純經(jīng)濟(jì)的問題，理解這一點(diǎn)非常之重要。權(quán)力的歸屬涉及法律，強(qiáng)調(diào)一個(gè)法理的邏輯，同時(shí)它也是政治學(xué)中的一個(gè)高層理念，即從憲政的層面上看稅收問題，要在這個(gè)高度上把稅收解釋清楚并不容易。我們要看看100年前的中國人由于受西方思想的影響，在這個(gè)問題上曾經(jīng)達(dá)到了一個(gè)什么樣的思想高度。
一個(gè)偶然的機(jī)會，我發(fā)現(xiàn)了一條資料，鄧小平一次會見美國國會議長，向他提出來一個(gè)問題：“總統(tǒng)也得找你們要他的錢？”這個(gè)問題提得很微妙，我把它稱作“鄧小平之問”?！澳銈儭敝傅氖敲绹鴩鴷耙腻X”，就是總統(tǒng)的錢。鄧小平出題的時(shí)間是上個(gè)世紀(jì)80年代初，到現(xiàn)在30年過去了，改革開放貫穿了這個(gè)時(shí)代，我們?nèi)缃衲芑卮鸷眠@個(gè)問題了嗎？我們的官員、學(xué)者，我們的財(cái)政問題專家們，能很好地解答這個(gè)問題了嗎？
這個(gè)“鄧問”，觸及到了憲政財(cái)政理論的一系列核心問題。第一是國家的“錢袋權(quán)”，即治稅權(quán)歸屬于誰，應(yīng)該歸于立法機(jī)構(gòu)執(zhí)掌。鄧小平年輕時(shí)曾去法國留學(xué)，所以他在中共高級領(lǐng)導(dǎo)人中對西方的制度文化相對說是比較了解的，為什么他還要提出這個(gè)問題呢？他會不會是“明知故問”？我感覺他這個(gè)問題肯定不是問給美國人的，是提出來讓當(dāng)時(shí)的中國人去思考的。其他的幾條：第二，任何行政機(jī)構(gòu)只能在法律限定的期限內(nèi)為著限定的目的征集和使用限定數(shù)額的財(cái)政資源；第三，治稅權(quán)行使的全過程均受立法機(jī)構(gòu)和整個(gè)社會的嚴(yán)格控制與監(jiān)督，這種控制和監(jiān)督也包括立法機(jī)構(gòu)本身，應(yīng)該是全體人民決定、監(jiān)控著國家財(cái)政預(yù)算和稅收所有的事項(xiàng)，如美國憲法第一條第九款所說的：“一切公款收支的報(bào)告和賬目，應(yīng)經(jīng)常公布”，這才是真正到位的憲政思想。
我們的會議曾經(jīng)發(fā)了一個(gè)通知，要求大家讀一讀布坎南的《憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)》，我把上半部分“征稅權(quán)”看了一遍，有些內(nèi)容還不能完全理解，還要向當(dāng)年翻譯這本書的馮興元教授等學(xué)者請教。我感覺這本書研究的主題就是政府征稅權(quán)力的來源問題，而且布坎南自己也說主要是研究征稅問題，稅收的使用不是這本書研究的目的。中國的財(cái)政學(xué)家有很多，財(cái)經(jīng)院校里有一大批專門研究稅收的學(xué)者教授，但真正把財(cái)政稅收與憲政問題結(jié)合起來研究的學(xué)者鳳毛麟角。但是現(xiàn)在時(shí)代的發(fā)展提出了這個(gè)要求，100年以前的學(xué)者面臨著什么問題，我們現(xiàn)在也面臨著什么問題，這是理解稅收憲政問題的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。
要看到，現(xiàn)在我們中國已經(jīng)進(jìn)步到了這個(gè)程度。往前走，一個(gè)憲政民主的前景在召喚著我們；往后退，還是重回集權(quán)的老路。歷史上我們曾經(jīng)是這樣來回變化，走不出歷史怪圈。我們中國學(xué)者也應(yīng)該像布坎南那樣思考問題，把我們討論的焦點(diǎn)定在征稅的“最初原因”上面，如布坎南所問的，你憑什么有權(quán)利征稅？政府擁有了征稅權(quán)，如果它不受限制意味著什么？如果大家認(rèn)為應(yīng)該有限制，那么，怎么限制？這里，討論的核心問題是——理性納稅人，即公民們在確定自己將遵守的憲法的時(shí)候，會選擇什么樣的稅收制度？他們希望通過何種方式限制政府行使征稅的權(quán)力？研究目的，就是通過對征稅權(quán)的理論分析，解決如何限制政府的權(quán)力和防范政府權(quán)力被濫用的問題。
這是布坎南在已經(jīng)實(shí)現(xiàn)民主憲政的西方制度下思考的問題，我們這樣的前憲政國家或轉(zhuǎn)型國家也同樣面臨著這些問題，也就更應(yīng)該思考這些問題。我們大家希望不希望限制政府征稅的權(quán)力？現(xiàn)在還難說，現(xiàn)實(shí)其實(shí)很不樂觀。在很多人看來，仍希望政府的權(quán)力更大一些，管得“更寬”一些，這種思維跟憲政是“南轅北轍”的。
[1] 善治可以認(rèn)為是國家權(quán)力向社會的回歸，善治的過程是一個(gè)還政于民的過程。一般認(rèn)為，善治的基本要素有以下五個(gè)：（1）合法性（legitimacy），即社會秩序和權(quán)威被自覺認(rèn)可和服從的性質(zhì)和狀態(tài)。（2）透明性（transparency），即政治信息的公開。立法活動、政策制定、法律條款、政策實(shí)施、行政預(yù)算、公共開支以及其他有關(guān)的政治信息，公民都有權(quán)獲得，并且對公共管理過程實(shí)施有效的監(jiān)督。（3）責(zé)任性（accountability），它指的是管理人員及管理機(jī)構(gòu)由于其承擔(dān)的職務(wù)而必須履行一定的職能和義務(wù)。公職人員和管理機(jī)構(gòu)的責(zé)任性越大，表明善治的程度越高。（4）法治（rule of law），其基本意義是，法律是公共政治管理的最高準(zhǔn)則，任何政府官員和公民都必須依法行事，在法律面前人人平等。法治的直接目的是規(guī)范公民的行為，管理社會事務(wù)，維持正常的社會生活秩序，最終目的在于保護(hù)公民的自由、平等及其他基本政治權(quán)利。法治與人治相對立，法治既規(guī)范公民的行為，更制約政府的行為。法治是善治的基本要求，沒有健全的法制，沒有對法律的充分尊重，沒有建立在法律之上的社會程序，就沒有善治。（5）回應(yīng)（responsiveness），這一點(diǎn)與上述責(zé)任性密切相關(guān)，實(shí)際上是責(zé)任性的延伸。它的基本意義是，公共管理人員和管理機(jī)構(gòu)必須對公民的要求作出及時(shí)的和負(fù)責(zé)的反應(yīng)，不得無故拖延或沒有下文。在必要時(shí)還應(yīng)當(dāng)定期地、主動地向公民征詢意見、解釋政策和回答問題。善治的構(gòu)成要素?zé)o一不以民主政治為基石、以政府行為的法治化為基礎(chǔ)。善治表示國家與社會或者說政府與公民之間存在著良好的合作。善治有賴于公民自愿合作和對權(quán)威的自覺認(rèn)同，沒有公民的積極參與，不會有善治。所以，善治的基礎(chǔ)與其說是在政府或國家，還不如說是在公民或民間社會。從這個(gè)意義上說，公民社會是善治的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。（資料引自百度百科https://baike.baidu.com/view/836414.htm?fr=ala0_1_1）
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