歐盟電子政務(wù)政策對(duì)推動(dòng)電子政務(wù)發(fā)展產(chǎn)生了不可低估的作用，這在相當(dāng)大的程度上與歐盟電子政務(wù)政策的制定與實(shí)施機(jī)制有關(guān)，探索其中的規(guī)律作為借鑒是筆者的初衷和努力的目標(biāo)。在廣泛查閱文獻(xiàn)資料，借鑒吸收相關(guān)研究理論的基礎(chǔ)上，形成了目前初步的研究成果。
歐盟的電子政務(wù)自從2000年里斯本高峰會(huì)議之后有了很大的發(fā)展，就世界范圍來看，歐盟的電子政務(wù)發(fā)展水平處于領(lǐng)先地位。根據(jù)聯(lián)合國近年來發(fā)布的《全球電子政務(wù)準(zhǔn)備年度報(bào)告》來看，歐盟電子政務(wù)一直保持著穩(wěn)健的發(fā)展態(tài)勢(shì)，“全球電子政務(wù)準(zhǔn)備度”
全球電子政務(wù)準(zhǔn)備度主要從政府網(wǎng)站利用、電訊基礎(chǔ)設(shè)施狀況和人力資源3個(gè)方面衡量一個(gè)國家的電子政務(wù)發(fā)展水平。
排名前25位中，從2003年到2005年連續(xù)3年歐盟國家一直占據(jù)其中的16個(gè)席位。換言之，約有四分之三的歐盟國家進(jìn)入全球電子政務(wù)發(fā)展水平前25強(qiáng)的行列United Nation，Global E-Government Readiness Report2005：From E-Government to E-Inclusion，2005.http：//www.escwa.un.org/divisions/ictd/workshop/forum/docs/eGovReadness.pdf.(檢索日期：20080111)
。除個(gè)別國家之外，歐盟各國的電子政務(wù)準(zhǔn)備度指數(shù)都高于全球平均水平。
歐盟電子政務(wù)促進(jìn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，推動(dòng)了民主制度的進(jìn)步，特別是在彌合數(shù)字鴻溝方面取得了很大的進(jìn)步。例如，在歐盟第六次電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告中顯示，新成員國電子政務(wù)發(fā)展取得了優(yōu)異的成績(jī)，馬耳他在2006年電子政務(wù)的排行榜中從上一年的第16名躍居第2名，愛沙尼亞從第8名晉升為第3名
Capgemini“Online Availability of Public Services： How is Europe Progressing?”，June2006.
。
歐盟電子政務(wù)之所以取得長足的進(jìn)展，是諸多社會(huì)因素共同作用的結(jié)果，其中特別與歐盟治理模式下穩(wěn)定有效的電子政務(wù)政策制定和實(shí)施機(jī)制息息相關(guān)。與此相反，雖然我國近十年來，花大力氣建設(shè)電子政務(wù)，但經(jīng)過暫短的“躍升式”發(fā)展，迅速甩掉電子政務(wù)發(fā)展在世界排名中的落后帽子之后，就沒有繼續(xù)保持“躍升”態(tài)勢(shì)，徘徊在世界191個(gè)國家和地區(qū)的“中游”位置。這與我國經(jīng)濟(jì)總量居世界第四，對(duì)外貿(mào)易總量居世界第三的地位很不相稱。面對(duì)世界各主要國家和地區(qū)電子政務(wù)不斷加速發(fā)展的態(tài)勢(shì)，中國必須進(jìn)一步加大力度穩(wěn)步加速發(fā)展。而要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要在許多方面付諸努力，其中非常重要的一個(gè)方面是當(dāng)前必須盡快完善我國電子政務(wù)政策制定和實(shí)施機(jī)制，因?yàn)槲覈娮诱?wù)確實(shí)需要有一個(gè)一致的、靈活的、有效的、可持續(xù)的電子政務(wù)政策制定和實(shí)施機(jī)制作為保障。
在2000年里斯本高峰會(huì)議后，歐盟提出“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和提高就業(yè)率”是歐盟的首要目標(biāo)。長期以來，歐盟的經(jīng)濟(jì)發(fā)展遲滯，失業(yè)率不斷增加，老齡化的歐洲即將到來，歐盟提出加大對(duì)信息社會(huì)的發(fā)展和投資，在2010年建成最具有競(jìng)爭(zhēng)力的知識(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)。自2000年制定電子歐洲行動(dòng)計(jì)劃以來，電子政務(wù)只是電子歐洲的子項(xiàng)目，直到歐盟的“i2010年行動(dòng)計(jì)劃”的提出，歐盟才有了一個(gè)獨(dú)立的電子政務(wù)的計(jì)劃，即《i2010電子政務(wù)行動(dòng)計(jì)劃：加速歐洲電子政務(wù)，使所有人受益》。歐盟如此重視電子政務(wù)的發(fā)展，蓋源于電子政務(wù)對(duì)歐盟經(jīng)濟(jì)增長、社會(huì)進(jìn)步，特別是在就業(yè)率提高方面具有巨大的促進(jìn)作用；歐盟電子政務(wù)之所以能夠得到迅速發(fā)展，蓋源于相關(guān)公共政策的有力、有效，而這其中公共政策制定與實(shí)施機(jī)制的靈活、有效功不可沒。
歐盟是一個(gè)超國家組織，歐盟有其獨(dú)特的治理機(jī)制——多層次治理即網(wǎng)絡(luò)治理模式，這是歐盟重要的決策機(jī)制，它標(biāo)志著歐盟基本實(shí)現(xiàn)了國家權(quán)力向上、向下和向側(cè)的多維度轉(zhuǎn)移，即成員國中央政府的權(quán)力同時(shí)向超國家層面、次國家層面以及公共私人網(wǎng)絡(luò)分散和轉(zhuǎn)移，也就是形成了多層次治理體系
見吳志成、李客循《歐洲聯(lián)盟的多層級(jí)治理：理論及其模式分析》，《歐洲研究》2003年第6期，第103頁。
。歐盟的多層次治理體系由國家主義、政府間主義、超國家主義、泛歐主義四個(gè)層次和向度組成。歐盟的這種多層次的治理，對(duì)于歐盟電子政務(wù)政策的形成產(chǎn)生了非常直接和重要的影響。在歐盟多層次治理模式下，歐盟電子政務(wù)的政策也是歐盟立法的過程，在這個(gè)過程中，歐盟針對(duì)不同的政策目標(biāo)，采取了兩種不同的政策制定模式，即硬政策和軟政策的制定。這種軟硬政策不同的制定，為電子政務(wù)政策的實(shí)施奠定了民主性和合法性的基礎(chǔ)。
不同制定模式下政策形成的效果不同，也導(dǎo)致了歐盟電子政務(wù)軟硬政策在實(shí)施方面有很大的差別。硬政策的實(shí)施方式加強(qiáng)了信息技術(shù)在歐盟政府工作領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，例如在信息數(shù)據(jù)交換、互操作性、信息通訊市場(chǎng)開放等方面效果明顯，特別是有效地促進(jìn)了這些領(lǐng)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性和一致性。電子政務(wù)軟政策領(lǐng)域通過實(shí)施開放協(xié)調(diào)機(jī)制，給予成員國政府足夠的靈活性和可操作性，充分體現(xiàn)了“軟治理”
軟治理指基于軟法的治理。
的特色安排，獨(dú)到而有效。
歐盟電子政務(wù)政策有效性的發(fā)展，在很大程度上也得益于它所建立的電子政務(wù)政策評(píng)估體系。歐盟電子政務(wù)政策評(píng)估機(jī)制有一定的特殊性，反映了歐盟這種特殊政治共同體的需要和要求。同時(shí)，也為其他國家和地區(qū)電子政務(wù)政策評(píng)估機(jī)制的建立和發(fā)展提供了有益的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。
基于上述初步認(rèn)識(shí)，筆者嘗試從政策制定、實(shí)施、評(píng)估等幾個(gè)方面剖析歐盟電子政務(wù)政策的制定與實(shí)施機(jī)制，以幫助我們更加真切地認(rèn)識(shí)這種機(jī)制，并從中吸取有益的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。
第一，通過對(duì)歐盟電子政務(wù)政策制定、實(shí)施和其所產(chǎn)生實(shí)際效果的分析研究，探索其中的內(nèi)在規(guī)律性，特別是重點(diǎn)認(rèn)識(shí)一個(gè)行之有效的電子政務(wù)政策制定與實(shí)施機(jī)制對(duì)推動(dòng)一個(gè)國家或者一個(gè)地區(qū)電子政務(wù)發(fā)展中的作用；
第二，以歐盟電子政務(wù)政策發(fā)展為突破口，探討電子政務(wù)政策過程中各個(gè)權(quán)力主體之間的相互關(guān)系對(duì)電子政務(wù)政策形成和實(shí)施中的功能定位；
第三，通過對(duì)歐盟電子政務(wù)政策制定和實(shí)施情況的分析，探討其政策制定和實(shí)施機(jī)制中的特殊規(guī)律，希望能對(duì)我國的電子政務(wù)政策發(fā)展產(chǎn)生一定的借鑒價(jià)值。
1.3 國內(nèi)外相關(guān)研究簡(jiǎn)況
20世紀(jì)90年代以來，隨著信息化浪潮的興起，世界各國的專家和學(xué)者對(duì)電子政務(wù)的研究也逐漸興盛起來，電子政務(wù)政策對(duì)電子政務(wù)發(fā)展的決定性作用，也理所當(dāng)然地引起相當(dāng)一部分人對(duì)電子政務(wù)政策問題的特別關(guān)注。以下是筆者對(duì)國內(nèi)外學(xué)者關(guān)于電子政務(wù)政策研究情況的概要敘述。
國外學(xué)者對(duì)歐盟電子政務(wù)政策的研究起步比較早，研究的內(nèi)容和方向主要包括經(jīng)濟(jì)建設(shè)、公共服務(wù)、技術(shù)、人本為中心、政策發(fā)展等各個(gè)層面。
第一，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)層面的研究。
歐盟電子政務(wù)的首要目標(biāo)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和提高就業(yè)率，創(chuàng)建知識(shí)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)。從目前筆者所占有的材料來看，相當(dāng)一部分學(xué)者的研究報(bào)告將主要著眼點(diǎn)放在電子政務(wù)政策是否能給歐盟的經(jīng)濟(jì)帶來繁榮和如何為經(jīng)濟(jì)繁榮創(chuàng)造條件方面，對(duì)電子政務(wù)政策的評(píng)價(jià)也主要從經(jīng)濟(jì)效益方面展開。許多研究報(bào)告闡述了歐盟的公共領(lǐng)域在經(jīng)濟(jì)方面提高歐盟競(jìng)爭(zhēng)力方面的作用，指出公共領(lǐng)域是促進(jìn)歐盟經(jīng)濟(jì)增長的主要領(lǐng)域，在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境更新方面實(shí)現(xiàn)里斯本戰(zhàn)略具有重要的作用。在歐盟重要的政策研究報(bào)告《電子政務(wù)在歐盟未來中的作用》指出
Communication from the Commission to the Council，the European Parliament，the European Economic and Social Committee and the Committee of the Region，The Role of eGovernment for Europes Future，Commission of eGovernment for Europes Future，2003.
：公共領(lǐng)域在為公民支持高水平的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)模式以及創(chuàng)建有競(jìng)爭(zhēng)力的市場(chǎng)環(huán)境方面扮演著重要角色。認(rèn)為歐洲經(jīng)濟(jì)發(fā)展在培養(yǎng)有技術(shù)的勞動(dòng)力和提升主要工業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力方面需要公共領(lǐng)域的支持。那些在公共領(lǐng)域透明、公開以及電子政務(wù)準(zhǔn)備度分?jǐn)?shù)高的國家同時(shí)在經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力方面也名列榜首World Economic Forum Global Competitiveness Reports，European Commission Innovation Trendcharts and Scoreboards，UN Global eGovernment Readiness Reports(2003，2004，2005).
。該文還指出，為了克服改變思想、推進(jìn)組織結(jié)構(gòu)的變化、加大投資等方面的障礙，需要強(qiáng)大的政治領(lǐng)導(dǎo)力。歐盟委員會(huì)為了加強(qiáng)與公眾之間的聯(lián)系，準(zhǔn)備建立電子歐盟委員會(huì)，進(jìn)一步改善成員國內(nèi)部和其他機(jī)構(gòu)以及公民和企業(yè)之間的關(guān)系。IDABC電子政務(wù)觀察室專門做了關(guān)于電子政務(wù)對(duì)于國家競(jìng)爭(zhēng)力、就業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長影響的報(bào)告，該報(bào)告指出電子政務(wù)成為增加國家競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵因素。電子政務(wù)能夠提供更高質(zhì)量、更具有回應(yīng)性、適合用戶需要和更有效率的公共服務(wù)。這也是收獲信息社會(huì)的成果和達(dá)到里斯本戰(zhàn)略目標(biāo)的根本IDABC eGovernment Observatory，The impact of e-government on competitiveness，growth and jobs，IDABC eGovernment Observatory Background Research Paper，2005，p.11.
。對(duì)于歐盟電子政務(wù)政策是否能夠促進(jìn)歐洲社會(huì)經(jīng)濟(jì)繁榮問題，回答是肯定的。幾乎在所有的研究報(bào)告中都明確指出，歐盟經(jīng)濟(jì)的繁榮與強(qiáng)有力的電子政務(wù)政策有關(guān)。至于如何促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮，很多研究報(bào)告中指出要通過電子政務(wù)革新政府、減少行政負(fù)擔(dān)、提高政府工作效率等。
第二，在公共服務(wù)層面的研究。
學(xué)者和專家一方面關(guān)注電子政務(wù)對(duì)于公共服務(wù)發(fā)展本身的研究，指出互聯(lián)網(wǎng)可以幫助實(shí)現(xiàn)《阿姆斯特丹條約》
1997年6月歐盟理事會(huì)中旬公布由歐盟首腦會(huì)議通過的《阿姆斯特丹條約》。
所制定的目標(biāo)，保證歐盟的決策活動(dòng)對(duì)公民實(shí)現(xiàn)充分的透明和進(jìn)一步開放Communication on a Commission Initiative for the Special European Council of Lisbon，E-Europe，an Information Society For All，2000，p.13.
。歐盟成員國政府制定相關(guān)的政策為公民利用政府信息提供保證。由于政府面臨著更多的挑戰(zhàn)，例如老齡化、氣候變化、恐怖主義者等問題，公民需要更好、更安全、更透明的服務(wù)。電子政務(wù)在加速政府革新方面具有重要的作用Communication from the Commission to the Council，the European Parliament，the European Economic and Social Committee and the Committee of the Region，i2010eGovernment Action Plan： Accelerating eGovernment in Europe for the Benefit of All，Brussels，2006.
。另一方面，對(duì)電子政務(wù)績(jī)效的研究也比較多。Elio Borgonovi和Valentina Mele從中央和地方關(guān)系的角度研究歐盟的電子政務(wù)政策，分析了電子政務(wù)政策在各個(gè)成員國推廣的情況，以及各個(gè)國家電子政務(wù)方面的合作機(jī)制，指出這種合作機(jī)制對(duì)于政府機(jī)構(gòu)的變化和信息的共享具有重要的作用Borgonovi，Valentina Mele，Study on Central-local Relationship in EU in the Field of Electronic Government，41th Meeting of the European Directors-General Responsible for Public Administration，2003.
。Ross OB(yǎng)rien、Denis McCauley等人指出政府的開放和透明也是實(shí)現(xiàn)中東歐地區(qū)政府在20世紀(jì)90年代對(duì)人民承諾的保證。通過對(duì)歐盟中東歐國家的基礎(chǔ)設(shè)施、電子政務(wù)發(fā)展情況、企業(yè)和法律環(huán)境、教育和技術(shù)、政府政策以及公共服務(wù)等幾個(gè)方面的調(diào)查和分析，認(rèn)為電子政務(wù)不僅僅是傳遞服務(wù)的一種新渠道，而且也是行政機(jī)構(gòu)達(dá)到透明和有效率跨越式發(fā)展的一個(gè)機(jī)會(huì)A white paper from the Economist Intelligence Unit sponsored by Oracle，E-government in Central Europe Rethinking public administration［R］，2004.
。因此，各個(gè)成員國需要在公共服務(wù)方面加大力度，學(xué)習(xí)先進(jìn)國家的經(jīng)驗(yàn)。在IDAAlbena Kuiumdjieva，Albert Jacob Meijer，Breaking Barriers to eGovernment— Overcoming obstacles to improving European public services，EC，2006.
IDA：是指歐盟行政機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)互換項(xiàng)目，歐盟重要的電子政務(wù)政策之一。
項(xiàng)目研究報(bào)告——《電子政務(wù)服務(wù)的多渠道傳遞》中指出建立多渠道服務(wù)的必要性：第一，多渠道公共服務(wù)提高了公共服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量；第二，多渠道服務(wù)減少了提供服務(wù)的成本，并且強(qiáng)調(diào)了多渠道電子政務(wù)服務(wù)政策也是克服數(shù)字鴻溝的重要方法Interchange of Data between Administration，Multi-channel delivery of eGovernment services，June2004.
。Albena Kuiumdjieva、Albert Jacob Meijer等研究者從機(jī)構(gòu)和法律的角度對(duì)電子政務(wù)公共服務(wù)政策在實(shí)施中的障礙做了研究，提出了克服這些障礙的途徑Albena Kuiumdjieva，Albert Jacob Meijer，Breaking Barriers to eGovernment— Overcoming Obstacles to Improving European Public Services，Modinis Study(draft)，2006.
。
第三，在技術(shù)層面的研究。
建立泛歐洲的電子政務(wù)服務(wù)政策，需要克服技術(shù)上的障礙，尤其是互操作性、軟件開放等方面的問題。許多歐盟的研究報(bào)告，例如《互操作架構(gòu)的主要原則》、IDA項(xiàng)目第二期的《關(guān)于互操作性的決定》等對(duì)于互操作性的必要性、原則以及歐盟實(shí)行互操作性所采取的行動(dòng)和方案作了規(guī)定。電子采購也是電子政務(wù)政策中的重要內(nèi)容，電子采購的技術(shù)問題、原則、方法以及要求在歐盟委員會(huì)的專家研究報(bào)告中多次強(qiáng)調(diào)，指出各個(gè)成員國使用網(wǎng)上采購時(shí)，在采購的各個(gè)階段所用的交流方式和工具應(yīng)該保證非歧視性的原則。為了防止電子采購方面的障礙，各個(gè)成員國應(yīng)該使用委員會(huì)所提出的IDA(行政機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)交換)的功能需求
Communication from the Commission to the Council，the European Parliament，the European Economic and Social Committee and the Committee of the Region，Action Plan for the Implementation of the legal Framework for Electronic Public Procurement，Commision of the European Communities，2004.
等。Rishab Aiyer Ghosh、Bernhard Krieger、Ruediger Glott、Gregorio Robles等學(xué)者對(duì)歐盟的軟件開放政策，以及軟件開放政策對(duì)于歐盟經(jīng)濟(jì)的影響作了深入的研究和分析，指出軟件是在經(jīng)濟(jì)、結(jié)構(gòu)和競(jìng)爭(zhēng)力方面驅(qū)動(dòng)信息通訊技術(shù)的關(guān)鍵因素，信息通訊技術(shù)的績(jī)效也強(qiáng)烈受到軟件開放資源的影響。并且指出與軟件資源開放相關(guān)的服務(wù)在2010年達(dá)到所有IT服務(wù)32%的份額，在經(jīng)濟(jì)中與軟件資源相關(guān)的份額占?xì)W盟GDP4%的份額Rishab Aiyer Ghosh，Study on the： Economic impact of open source software on innovation and the competitiveness of the Information and Communication Technologies(ICT)sector in the EU，2006.
。就公共領(lǐng)域軟件開放政策發(fā)展和未來的走向問題，Rishab Aiyer Ghosh等人在《公共領(lǐng)域軟件開放——?dú)W盟內(nèi)部政策》一文中就法國、德國、西班牙、英國、奧地利、比利時(shí)等歐洲國家軟件開放政策的情況作了比較分析Rishab A.Ghosh，Bernhard Krieger，Ruediger Glott，Open Source Software in the Public Sector： Policy within the European Union，International Institute of Infonomics University of Maastricht，2002.
。
第四，以人本為中心的研究。
電子政務(wù)政策為誰服務(wù)、如何服務(wù)也成為學(xué)者關(guān)注的重點(diǎn)，許多學(xué)者強(qiáng)調(diào)建立以人本為中心的電子政務(wù)服務(wù)政策。C·Centeno、R·van Bavel、J-C·Burgelman指出建立以公民為中心電子政務(wù)政策的重要性，認(rèn)為電子政務(wù)要以用戶知識(shí)為基礎(chǔ)，以用戶為中心去獲取知識(shí)，傳播信息。政府必須更好地理解和處理好公民的需要，理解在多大程度上應(yīng)該賦權(quán)于電子政務(wù)的用戶
C.Centeno，R.van Bavel，J-C.Burgelman，eGovernment in the EU in the Next Decade：the Vision and Key Challenge，European Commission Directoral-General Joint Research Centre，2004.
。很多學(xué)者對(duì)縮小數(shù)字鴻溝政策做了專門研究和提出了具體的建議。John Butler和Roberto Carneiro等人對(duì)寬帶政策做了研究，在治理數(shù)字鴻溝方面提出了建議。Bergamelli Serge和Carneiro Roberto等人對(duì)電子普遍服務(wù)政策(inclusion policy)以及所面臨的挑戰(zhàn)作了分析，并對(duì)未來的政策實(shí)施提供建設(shè)性的意見eEurope Advisory Group，e-Inclusion：New challenges and policy recommendations，2005.
，指出數(shù)字技術(shù)的發(fā)展為殘疾人提供了克服障礙(包括社會(huì)經(jīng)濟(jì)、地理、文化等)的機(jī)會(huì)。利用技術(shù)可以幫助殘疾人在平等的基礎(chǔ)上融入社會(huì)的發(fā)展，指出未來的挑戰(zhàn)是處理用戶技術(shù)之間的障礙Communication on a Commission Initiative for the Special European Council of Lisbon，E-Europe，An Information Society For All，2000，p.13.
。電子普遍服務(wù)政策通過縮小信息通訊技術(shù)使用方面的差距，從而縮小數(shù)字鴻溝來克服社會(huì)排斥，在提高經(jīng)濟(jì)績(jī)效、就業(yè)機(jī)會(huì)、生活的質(zhì)量和社會(huì)的參與及凝聚力等方面作出了貢獻(xiàn)EU，Ministerial Declaration，Riga，Latvia2006.
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第五，從電子政務(wù)政策發(fā)展的角度研究。
對(duì)歐盟電子政務(wù)政策進(jìn)行系統(tǒng)研究和分析的是有名的電子政務(wù)專家Antonio Alabau，在他的文章《理解歐盟的電子政務(wù)政策——超國家組織的電子政務(wù)政策的比較分析》
Antonio Alabau，Understanding the e-Government Policy of the European Union— A comparative analysis with the e-Government policies of some supra national organizations，2003.
中，對(duì)歐盟不同的電子政務(wù)政策實(shí)行情況、經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)作了總結(jié)，并且對(duì)聯(lián)合國、國際電信聯(lián)盟、OECD等超國家組織的電子政務(wù)政策作了比較。而Antonio Alabau的另一篇專著《歐盟和它的電子政務(wù)政策》對(duì)歐盟不同時(shí)期的電子政務(wù)政策從戰(zhàn)略、規(guī)則和預(yù)算角度作了詳細(xì)的分析，指出了歐盟電子政務(wù)政策的不足。因?yàn)闅W盟缺乏連續(xù)的電子政務(wù)政策，歐盟電子政務(wù)的政策必須通過其他歐盟政策的措施和項(xiàng)目來實(shí)施，即通過工業(yè)、泛歐洲網(wǎng)絡(luò)、研究和技術(shù)發(fā)展、內(nèi)部市場(chǎng)和地區(qū)發(fā)展等政策來完成，問題不在于措施本身而是如何使用這些措施的問題，解決這些問題的責(zé)任在于歐盟委員會(huì)Antonio Alabau，European Union and its egovernment development policy，2004.
。Eremy Millard、Richard Warren、Christine Leitner、Jamal Shahin等人研究了歐盟電子政務(wù)政策研究的優(yōu)勢(shì)和弱勢(shì)，并且對(duì)電子政務(wù)政策的組織、協(xié)調(diào)、運(yùn)作以及2020年電子政務(wù)發(fā)展做了深入的分析和探討Jeremy Millard and Richard Warren，Towards the eGovernment Vision for the EU in2010：Research Policy Challenges，European Commission Directorate-General Joint Research Centre，2006.
。
由于信息化浪潮的興起，中國對(duì)國外電子政務(wù)政策的研究還要從歐盟的信息政策的研究算起。雖然專門對(duì)歐盟電子政務(wù)政策研究的著述目前不多，但是對(duì)歐盟信息政策方面的研究已見雛形。因?yàn)闅W盟電子政務(wù)政策是信息政策的一部分，在國內(nèi)學(xué)者的論著中會(huì)涉及對(duì)電子政務(wù)政策的發(fā)展情況。另外，值得一提的是，歐盟信息政策和電子政務(wù)政策都是在歐盟多層次治理背景中產(chǎn)生的，在政策制定和實(shí)施機(jī)制中會(huì)有很多相似之處，通過對(duì)歐盟信息政策的研究也可以發(fā)現(xiàn)很多值得借鑒的學(xué)術(shù)成果。
第一，關(guān)于信息政策的研究。
早在1993年我國學(xué)者就已經(jīng)對(duì)國外信息政策開始關(guān)注，例如辛欣的《國外信息政策梗概》、梁俊蘭的《國外信息政策發(fā)展道路》、肖希明的《國外信息政策研究的興起與熱點(diǎn)》以及張珠圣在《毛澤東鄧小平理論研究》上連續(xù)發(fā)表了《國外信息政策研究(上、中、下)》。后來，張新宇和尚萍對(duì)國外信息政策作了從1990年到2001年的研究述評(píng)，以及到最近羅曼發(fā)表的《國外信息政策研究解析》，在這些對(duì)國外信息政策研究中，學(xué)者們更多的是介紹美國、日本、歐盟等國家信息政策的發(fā)展歷程。
而首先對(duì)歐盟信息政策專門展開研究的要屬鄭海燕和羅曼，兩位學(xué)者從歐盟信息社會(huì)發(fā)展、信息社會(huì)總體框架、電信改革、信息資源開發(fā)利用、電子商務(wù)、信息安全、知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)等幾個(gè)方面對(duì)歐盟信息社會(huì)政策的各個(gè)方面作了全面的介紹，指出歐盟信息政策制定中的兼具區(qū)域性組織和國家的特點(diǎn)。
后來鄭永豐、李廣建在其《歐盟信息政策及其對(duì)我國的借鑒意義》一文中總結(jié)了歐盟信息政策的3個(gè)特點(diǎn)：a)雙重性。即它的信息政策既具有區(qū)域合作組織的特性，又帶有國家信息政策的特征；b)合作性。即歐盟的特殊性質(zhì)，決定了其在制定和執(zhí)行信息政策的時(shí)候必須更多地考慮國家間的協(xié)調(diào)與合作，只有這樣才能更好地促進(jìn)整個(gè)歐洲地區(qū)的信息化和信息社會(huì)建設(shè)；c)人本性。社會(huì)是人的集合，信息社會(huì)的概念反映出歐洲人在進(jìn)行信息化建設(shè)過程中的一種以人為本的思想。鄭永豐和劉明政的另外一篇文章《歐盟信息社會(huì)政策制定戰(zhàn)略》還總結(jié)了歐盟信息社會(huì)的制定戰(zhàn)略經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為歐盟信息社會(huì)的制定戰(zhàn)略得益于：a)充分的準(zhǔn)備工作與及時(shí)的跟蹤反饋相結(jié)合；b)階段性目標(biāo)明確；c)衡量指標(biāo)體系詳細(xì)。
歐盟信息政策的發(fā)展對(duì)我國信息化政策的制定和實(shí)施具有很大的借鑒意義。電子政務(wù)政策是歐盟信息化政策的一部分，歐盟的電子政務(wù)政策同樣具有以上特點(diǎn)。歐盟電子政務(wù)政策無論在制定和實(shí)施過程中都體現(xiàn)了歐盟與成員國彼此之間的合作和協(xié)調(diào)，這一點(diǎn)是毋庸置疑的。電子政務(wù)政策雖是歐盟信息政策的子集，但歐盟電子政務(wù)政策制定和實(shí)施機(jī)制也有自己的發(fā)展規(guī)律。
第二，關(guān)于信息法律的研究。
歐盟自成立以來，已制定推出了關(guān)于構(gòu)建新型科技信息社會(huì)的一整套政策，同時(shí)還出臺(tái)了一系列對(duì)信息化產(chǎn)生重大影響的法律、法令和其他規(guī)范性文件。學(xué)者蔣坡對(duì)中、美、歐盟的信息法律進(jìn)行了深入的比較分析，他認(rèn)為歐盟整合了歐共體各國的共同利益，陸續(xù)發(fā)布了一系列用以規(guī)范和指導(dǎo)各國信息發(fā)展的“指令”等，初步建立起了歐盟的信息法律體系
見蔣坡《國際信息政策法律比較》，法律出版社2001年版。
。蔣坡的著作同時(shí)也系統(tǒng)而全面地闡述了中、美、歐盟在信息產(chǎn)業(yè)、信息服務(wù)、信息安全保障、電子商務(wù)管理、網(wǎng)絡(luò)知識(shí)產(chǎn)權(quán)等信息法律方面的異同。許可靜對(duì)歐盟的信息法律安全等方面做了研究，強(qiáng)調(diào)在信息法的建設(shè)方面為信息社會(huì)創(chuàng)造良好的環(huán)境。許可靜認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)與信息安全是關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民利益和社會(huì)穩(wěn)定的重大問題，而歐盟通過法制及其實(shí)施方案和政策維護(hù)網(wǎng)絡(luò)與信息安全，取得了很好的成效。見許可靜《歐盟網(wǎng)絡(luò)與信息安全法律規(guī)制及其實(shí)施方案》，《中國信息導(dǎo)報(bào)》，2007年第3期。
另外，在法律的推行方面注重成員國之間的協(xié)調(diào)，指出歐盟法律指導(dǎo)成員國的法律，各成員國的法律服從和補(bǔ)充歐盟的法律，從而構(gòu)成了由歐盟統(tǒng)一的法律規(guī)范和各成員國各自的法律規(guī)范兩個(gè)層面的法律規(guī)范所組成的特有的法律規(guī)范體系。
歐盟信息法律體系中，對(duì)于隱私和安全的保護(hù)居于核心內(nèi)容，這對(duì)于我國信息法律的制定和實(shí)施很有借鑒意義。信息法律體系的建設(shè)也為電子政務(wù)的發(fā)展?fàn)I造了良好的法制環(huán)境。
第三，關(guān)于電子政務(wù)政策的研究。
歐盟電子政務(wù)政策的研究還處于初始階段，但是勢(shì)頭良好。焦寶文、薛曉戶的專著《全球電子政府發(fā)展?fàn)顩r》，分析了歐洲國家構(gòu)建電子政務(wù)的戰(zhàn)略規(guī)劃、實(shí)施步驟和具體措施。吳愛明在其論著《國外電子政務(wù)》中就各個(gè)國家，例如美國、歐盟、新加坡等國的電子政務(wù)發(fā)展情況作了闡述，認(rèn)為歐盟制定電子政務(wù)的特點(diǎn)在于政策目標(biāo)明確，利用建設(shè)信息社會(huì)的契機(jī)，使歐盟的經(jīng)濟(jì)在整體上有一個(gè)飛躍，力爭(zhēng)超過美國。該文還指出，歐盟與美國相比，在于各國之間團(tuán)結(jié)帶來的凝聚力，因此歐盟要有統(tǒng)一的行動(dòng)來發(fā)揮這種優(yōu)勢(shì)
見吳愛明、王淑清《國外電子政務(wù)》，陜西人民出版社2004年版，第224頁。
。李章程雖在《歐洲電子政務(wù)建設(shè)研究》一文中冠以歐洲電子政務(wù)方面的研究，但是在文章內(nèi)對(duì)歐盟電子政務(wù)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)、社會(huì)問題等方面作了一定的闡述。
總體來說，中國學(xué)者對(duì)歐盟電子政務(wù)的研究還在起步，更多地關(guān)注電子政務(wù)公共服務(wù)、功能設(shè)計(jì)、作用等方面的研究，無論是對(duì)歐盟電子政務(wù)政策本身的研究，還是對(duì)歐盟電子政務(wù)政策機(jī)制的研究，大都處于初涉階段，還沒有形成體系。
本書的主要研究?jī)?nèi)容，就是闡釋和分析歐盟電子政務(wù)政策制定和實(shí)施機(jī)制。具體而言，就是探索研究了歐盟電子政務(wù)政策制定與實(shí)施的機(jī)理、規(guī)則及各政策要素相互結(jié)合、相互制約、相互影響的規(guī)律性。本書用6章討論了這一問題。
第1章：導(dǎo)論。這部分主要回答了歐盟電子政務(wù)政策制定與實(shí)施機(jī)制的選題背景和選題的意義，介紹了國內(nèi)外研究的現(xiàn)狀，交待了研究的研究?jī)?nèi)容和方法，并分析了研究的成果和創(chuàng)新點(diǎn)等。
第2章：歐盟電子政務(wù)政策的功能分析。歐盟非常重視電子政務(wù)政策的發(fā)展，因?yàn)殡娮诱?wù)政策在歐盟建構(gòu)中具有重大的意義。重點(diǎn)分析了電子政務(wù)政策在推動(dòng)歐盟經(jīng)濟(jì)增長、民主發(fā)展和泛歐洲服務(wù)方面所具有的特殊功用。
第3章：歐盟電子政務(wù)政策的制定。本章從硬政策的制定入手，分別闡述了歐盟硬、軟政策決策主體，通過具體案例分析了制定過程中多方利益的協(xié)調(diào)和平衡的程序，以及軟、硬政策的不同特點(diǎn)，并在此基礎(chǔ)上，對(duì)歐盟電子政務(wù)政策制定的核心機(jī)制即多元利益協(xié)商立法制度進(jìn)行了深入的探討和分析，提出對(duì)我國電子政務(wù)政策制定可資借鑒的意見。
第4章：歐盟電子政務(wù)政策的實(shí)施。本章首先分析了歐盟電子政務(wù)硬政策實(shí)施的原理，通過具體的案例分析了電子政務(wù)硬政策的實(shí)施情況，總結(jié)了歐盟電子政務(wù)硬政策實(shí)施的特點(diǎn)。相對(duì)硬政策的實(shí)施，軟政策的實(shí)施更多地體現(xiàn)了靈活和柔性的特點(diǎn)，分析了軟政策主要通過目標(biāo)管理、電子政務(wù)排行榜、良好實(shí)踐交換以及政策擴(kuò)散的方式促進(jìn)歐盟電子政務(wù)政策在成員國之間的發(fā)展，并且探討了電子政務(wù)軟政策的特點(diǎn)。在對(duì)歐盟軟硬政策的實(shí)施過程和特點(diǎn)分析基礎(chǔ)上，解析了歐盟電子政務(wù)政策實(shí)施的重要機(jī)制即軟硬兼施、雙管齊下的政策安排對(duì)歐盟電子政務(wù)政策發(fā)展的重要意義。
第5章：歐盟電子政務(wù)政策的評(píng)估。本章首先分析了政策評(píng)估的含義及其電子政務(wù)政策的評(píng)估對(duì)歐盟電子政務(wù)發(fā)展中的重要作用。重點(diǎn)對(duì)歐盟電子政務(wù)政策評(píng)估的三種模式，即目標(biāo)達(dá)成模式、利益相關(guān)者模式和經(jīng)濟(jì)模式進(jìn)行解析，分析了不同政策評(píng)估方式對(duì)于政策發(fā)展中的重要意義，而且通過具體的案例解讀了三種評(píng)估模式的運(yùn)作過程，并在此基礎(chǔ)上對(duì)電子政務(wù)政策評(píng)估的特點(diǎn)作了歸納和總結(jié)。最后，對(duì)歐盟電子政務(wù)政策評(píng)估機(jī)制進(jìn)行分析，并形成了一定的獨(dú)立見解。
第6章：結(jié)語。這部分主要對(duì)歐盟電子政務(wù)政策制定和實(shí)施機(jī)制進(jìn)行了歸結(jié)，介紹了作者在研究過程中獲得的一些啟示，并且對(duì)歐盟電子政務(wù)政策發(fā)展的未來走向作了一定的探討和預(yù)測(cè)。
歐盟電子政務(wù)政策的研究是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，探索歐盟電子政務(wù)政策制定和實(shí)施的規(guī)律，涉及理論和實(shí)踐的方方面面。為了更加透徹地掌握事物的發(fā)展規(guī)律，筆者在具體的研究中嘗試采用了跨學(xué)科綜合研究的方法，即從多學(xué)科的視角出發(fā)，應(yīng)用多學(xué)科的原理，結(jié)合案例分析、文獻(xiàn)研究、政策分析、政策建構(gòu)、實(shí)地考查等具體的研究方法，互為補(bǔ)充、互為印證，以求盡可能使研究成果接近事物及其發(fā)展的本質(zhì)。
歐盟電子政務(wù)政策制定與實(shí)施機(jī)制的研究涉及政策過程的各個(gè)方面。從一般意義上講，電子政務(wù)更多的涉及公共管理的內(nèi)容，但是在歐盟多層次治理背景下，增加了政策運(yùn)行的復(fù)雜性。因?yàn)殡娮诱?wù)政策的制定和實(shí)施并不是一個(gè)簡(jiǎn)單的技術(shù)實(shí)現(xiàn)問題，而受到所處的政治、社會(huì)、文化、技術(shù)等復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境系統(tǒng)的影響。對(duì)歐盟電子政務(wù)政策的研究將會(huì)橫跨自然科學(xué)、社會(huì)科學(xué)的諸多領(lǐng)域，對(duì)于電子政務(wù)政策機(jī)制的研究光靠公共管理的原理和知識(shí)很難探尋到一個(gè)極其復(fù)雜的社會(huì)事物內(nèi)在客觀規(guī)律的方方面面。因此，在研究中，筆者嘗試使用多學(xué)科研究的方法，即超越任何一個(gè)具體學(xué)科的視野，綜合運(yùn)用多學(xué)科的原理和知識(shí)對(duì)問題展開研究。本書具體結(jié)合應(yīng)用了信息資源管理學(xué)、政治學(xué)、公共管理學(xué)、政策科學(xué)、法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)以及計(jì)算機(jī)科學(xué)、網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用技術(shù)等多學(xué)科的理論原理和方法對(duì)歐盟電子政務(wù)政策制定與實(shí)施機(jī)制的規(guī)律進(jìn)行了探索。
案例研究方法的應(yīng)用是本書的特色之一。歐盟電子政務(wù)政策機(jī)制受到歐盟多層次治理框架的制約和影響。因此，電子政務(wù)政策制定與實(shí)施機(jī)制的研究本身就可以看做是歐盟多層次治理的一個(gè)案例。本書主體部分，即對(duì)電子政務(wù)政策制定與實(shí)施機(jī)制的解析中，都采用了案例作為實(shí)證，試圖從理論和實(shí)踐的結(jié)合上說明問題。
在案例的選取上，本書兼顧了案例的客觀性、典型性，在案例的分析上注意理論和實(shí)踐、定性和定量相結(jié)合，在大案例和小案例之間注意互相銜接、互相印證，力爭(zhēng)通過對(duì)案例層層深入的解析，探索在歐盟多層次治理背景下，電子政務(wù)政策發(fā)展的規(guī)律。
文獻(xiàn)研究和實(shí)地考查作為社會(huì)科學(xué)研究的主要方法，在本書中也得到了充分的應(yīng)用。筆者收集了國內(nèi)外有關(guān)電子政務(wù)政策各方面的研究文獻(xiàn)，并通過歐盟的官方網(wǎng)站，不斷跟蹤電子政務(wù)學(xué)術(shù)研究的最新動(dòng)態(tài)。由于歐盟電子政務(wù)政策發(fā)展的現(xiàn)實(shí)性，光靠各種數(shù)據(jù)庫、圖書館和歐盟的官方網(wǎng)站收集的資料是不夠的。因此，筆者于2007年親赴歐盟總部布魯塞爾走訪了歐盟議會(huì)、歐洲理事會(huì)、歐盟委員會(huì)、北約等重要機(jī)構(gòu)，并且訪談了布魯塞爾自由大學(xué)電子政務(wù)方面著名的專家和教授，參與了有關(guān)的學(xué)術(shù)研討會(huì)，不僅拓展了研究資料的來源，而且積累了大量有價(jià)值的第一手文獻(xiàn)資料，為探索歐盟電子政務(wù)政策的規(guī)律和拓展學(xué)術(shù)思維奠定了一定的基礎(chǔ)。
在研究電子政務(wù)政策制定和實(shí)施機(jī)制過程中，會(huì)涉及很多相關(guān)的概念，為了與讀者能有一個(gè)共同討論問題的概念基礎(chǔ)，本書對(duì)政策、機(jī)制、治理、歐盟多層次治理四個(gè)主要概念進(jìn)行了界定。
社會(huì)各方面對(duì)政策的認(rèn)識(shí)是多種多樣的。韋伯在《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》一文中認(rèn)為：政策是對(duì)某一特定的事情進(jìn)行有計(jì)劃的處理和領(lǐng)導(dǎo)。
［德］馬克斯·韋伯《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》，商務(wù)印書館2004年版，第83頁。
政策科學(xué)的創(chuàng)始人哈羅德·拉斯維爾與亞伯拉罕·卡普蘭認(rèn)為：政策是一種含有目標(biāo)、價(jià)值和策略的大型計(jì)劃。H.D Lasswell and A.Kaplan，Power and Society： A Framework for Political Ingenuity，Yale University Press，New Haven，1954，p.71.
英國的政策科學(xué)家里查德·羅斯指出：應(yīng)該把政策看做是多多少少有聯(lián)系的活動(dòng)所組成的一個(gè)較長的過程。Richard Rose，Policy Making in Great Britain，Macmillan，London，1969，p.10.
孫光認(rèn)為：“政策是國家和政黨為了實(shí)現(xiàn)一定的總目標(biāo)而確定的行動(dòng)準(zhǔn)則，它表現(xiàn)為對(duì)人們的利益進(jìn)行分配和調(diào)節(jié)的政治措施和復(fù)雜過程?！?p class="Postil">見孫光《現(xiàn)代政策科學(xué)》，浙江教育出版社1998年版，第26—37頁。
張金馬主編的《政策科學(xué)導(dǎo)論》一文中指出政策為“黨和政府用以規(guī)范、引導(dǎo)有關(guān)機(jī)構(gòu)團(tuán)體和個(gè)人行為的準(zhǔn)則或指南”見張金馬主編《政策科學(xué)導(dǎo)論》，中國人民大學(xué)出版社1996年版，第43頁。
。
對(duì)于政策的定義，筆者更傾向于公共行政學(xué)首創(chuàng)之一，伍德羅·威爾遜的說法：“政策是由政治家，即具有立法權(quán)者制定的而由行政人員執(zhí)行的法律和法規(guī)。”
［美］伍德羅·威爾遜《行政學(xué)研究》，彭和平、竹立家等編譯，《國外公共行政理論精選》，中共中央黨校出版社1997年版，第14頁。
基于這樣的認(rèn)識(shí)，筆者認(rèn)為歐盟電子政務(wù)政策是指歐盟為了有計(jì)劃地處理有關(guān)成員國電子政務(wù)事務(wù)、問題所制訂的各種決定、指令、規(guī)章、行動(dòng)方案、建議等法律和規(guī)范。
歐盟電子政務(wù)政策通常分為兩種：硬政策和軟政策。對(duì)于歐盟老的共同體方法來說，歐盟政策的制定就是一個(gè)立法的過程，而政策就是法律和法規(guī)貫徹執(zhí)行的過程，對(duì)于歐盟這一類政策來說通常稱之為硬政策。具體而言，就是指那些需要依賴歐盟強(qiáng)制力保障實(shí)施的法律和規(guī)范。自里斯本高峰會(huì)議以后，歐盟采取了很多柔性的政策措施來達(dá)到電子政務(wù)政策的目標(biāo)，這類政策通常稱之為軟政策，即指那些效力結(jié)構(gòu)未必完整，無須依靠歐盟強(qiáng)制實(shí)施，但能夠產(chǎn)生實(shí)效的法律規(guī)范。這類政策通常又分為兩個(gè)部分：一部分是將硬政策柔性化，即通過具體的沒有法律約束的方法和措施分解硬政策，達(dá)到硬政策的目標(biāo)；另一部分是歐盟為實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)政策目標(biāo)制定的各種計(jì)劃、方案等。
“機(jī)制”在《不列顛百科全書》中解釋為：“在機(jī)構(gòu)構(gòu)造中，改變和修正機(jī)器或者任意部分組合運(yùn)動(dòng)方式和手段，其主要特征是所有的部分具有有限的運(yùn)動(dòng)性，也就是部分只能與其他部分相關(guān)進(jìn)行運(yùn)動(dòng)，這種相關(guān)運(yùn)動(dòng)由部分的數(shù)量及其聯(lián)系的方式來決定。”
《辭?！?縮印版)，上海辭書出版社1989年版，第1408頁。
“機(jī)制”在《韋氏大學(xué)詞典》中解釋為：“實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過程和方法?！?p class="Postil">Websters Ninth New Collegiate Dictionary，1983.1996年版的《現(xiàn)代漢語詞典》(修訂本)對(duì)“機(jī)制”有4種解釋：“a)機(jī)器的構(gòu)造和工作原理，如計(jì)算機(jī)的機(jī)制；b)有機(jī)體的構(gòu)造、功能和相互關(guān)系，如動(dòng)脈硬化機(jī)制；c)指某些自然現(xiàn)象的物理、化學(xué)規(guī)律，如優(yōu)選法中優(yōu)化對(duì)象的機(jī)制；d)泛指一個(gè)工作系統(tǒng)的組織或部分之間的相互作用過程和方式，如市場(chǎng)機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制等?！?p class="Postil">《現(xiàn)代漢語詞典》(修訂本)，商務(wù)印書館1996年版，第582頁。從以上可知，人們談?wù)摍C(jī)制，從原來意義的機(jī)器的構(gòu)造和工作原理上引申到工作原理、方法等領(lǐng)域。
本書所稱的電子政務(wù)政策制定和實(shí)施機(jī)制，是指電子政務(wù)政策制定和實(shí)施的機(jī)理、規(guī)則及各政策要素相互結(jié)合、相互制約、相互影響的規(guī)律性。
治理的概念在1992年由羅斯茲和岑佩爾出版的《沒有政府的治理：世界政治中的秩序與變化》中首次提出后，對(duì)治理的認(rèn)識(shí)多種多樣，總結(jié)起來有以下幾種看法：a)治理是一種權(quán)力運(yùn)作方式。世界銀行認(rèn)為“治理”是“為了發(fā)展而在一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)資源的管理中運(yùn)用權(quán)力的方式”。經(jīng)合組織的發(fā)展援助委員會(huì)擴(kuò)展了世界銀行的觀點(diǎn)，認(rèn)為治理就是“運(yùn)用政治權(quán)威，管理和控制國家資源，以求經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展”。b)治理是一種制度安排。聯(lián)合國治理委員會(huì)在1995年發(fā)表的一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的報(bào)告中，對(duì)治理下了如下定義：“治理是個(gè)人和公共或私人機(jī)構(gòu)管理其公共事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括人民和機(jī)構(gòu)同意的或以為符合其利益的各種非正式的制度安排?！?p class="Postil">聯(lián)合國治理委員會(huì)《我們的全球伙伴關(guān)系》，牛津大學(xué)出版社1995年版，第23頁。
c)治理是一種規(guī)則體系。姆斯·羅澤瑙在他的著作中將治理界定為由共同目標(biāo)所支持的一種規(guī)則體系，并將治理和統(tǒng)治區(qū)別開來。
眾所周知，歐盟是超國家組織，它不是一個(gè)實(shí)體國家，歐盟使用治理有其特別的意義。
德國學(xué)者海因茨·熊普夫指出，歐洲被稱為一種獨(dú)特的模式，其核心在于治理。用治理這個(gè)詞表述歐盟是超國家的統(tǒng)治，說明治理和統(tǒng)治有很大的區(qū)別。第一，治理強(qiáng)調(diào)主體參與的多元性，它是一種多主體的參與和合作機(jī)制，包括社會(huì)與國家、公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)、政府和非政府之間各種參與和合作形式。統(tǒng)治一般通常指政府或者其他的公共機(jī)構(gòu)；第二，從權(quán)力運(yùn)作的方式來說，治理是自上而下和自下而上的互動(dòng)關(guān)系，而統(tǒng)治更多的強(qiáng)調(diào)自上而下單一向度的權(quán)力執(zhí)行方式。
筆者認(rèn)為，治理是多元主體參與，為實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)，在一定的規(guī)則體系下各個(gè)主體之間權(quán)力博弈的過程。首先，治理是一個(gè)過程，是主體之間為實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)，進(jìn)行權(quán)力和資源交易的過程；第二，主體是多元的，治理是一種多主體的參與和合作機(jī)制，包括社會(huì)與國家、公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)、政府和非政府之間各種參與和合作形式；第三，治理存在于一定的規(guī)則體系下，但是它并不局限于政府的規(guī)則體系；第四，談判和協(xié)商是治理運(yùn)作的主要手段。
歐盟的組織機(jī)構(gòu)是非常獨(dú)特的，是因?yàn)樗扔谐瑖倚再|(zhì)的機(jī)構(gòu)，又有政府間機(jī)構(gòu)以及次國家機(jī)構(gòu)，各種不同性質(zhì)的機(jī)構(gòu)相互制約和平衡，共同構(gòu)成歐盟的組織制度框架，并為實(shí)現(xiàn)歐盟的治理目標(biāo)而彼此合作與互動(dòng)。歐洲聯(lián)盟的超國家機(jī)構(gòu)主要有歐盟委員會(huì)、歐洲議會(huì)和歐洲法院，這三大機(jī)構(gòu)主要代表歐盟的整體利益，使得歐洲聯(lián)盟明顯地高于一般的國際組織，而具有聯(lián)邦的特點(diǎn)。還有一些歐盟機(jī)構(gòu)如歐洲審計(jì)院和歐洲中央銀行等也具有超國家的性質(zhì)，在歐盟層面的治理中同樣發(fā)揮著重要作用；政府間機(jī)構(gòu)主要有歐洲聯(lián)盟理事會(huì)和歐洲理事會(huì)，它們代表歐盟各成員國的利益，并在實(shí)際上控制著歐洲一體化的發(fā)展進(jìn)程；次國家機(jī)構(gòu)包括各成員國的地方政府，以及致力于參與歐洲一體化進(jìn)程，代表并維護(hù)聯(lián)盟內(nèi)利益團(tuán)體和地方利益的經(jīng)濟(jì)社會(huì)委員會(huì)和地區(qū)委員會(huì)，這些次國家機(jī)構(gòu)在歐盟決策中的地位比較低，影響比較有限。
歐盟目前有27個(gè)成員國，歐盟的治理有別于單一國家的統(tǒng)治模式，呈現(xiàn)出“集體治理”的模式。
Bulmer，Simon J，The Governance of The European Union： A New Institutionalist Approach，Journal of Public Policy，1994，13(4)，p.354.
雖然歐盟會(huì)員國有權(quán)利按照其國內(nèi)的情況安排國家的政策，但是單一會(huì)員國已經(jīng)失去了對(duì)議題結(jié)果的掌控能力，而必須在集體決策中尋求個(gè)別的次佳利益。會(huì)員國之所以將政策逐漸移至歐盟集體的決定，乃因歐盟提供會(huì)員國個(gè)別政府無法提供的政策實(shí)質(zhì)產(chǎn)出。Hooghe，Liesbet and Gary Marks. Multi-Level Governance and European Integration.Oxford： Rowman＆ Littlefiel，2001，pp.71-74.
歐盟經(jīng)過五十多年的發(fā)展，從經(jīng)濟(jì)一體化逐漸走向社會(huì)一體化，網(wǎng)狀概念是多層次治理的核心觀念Jachtenfuchs，Markus.2001.“The Governance Approach to EuropeanIntegration.”Journal of Common Market Studies39(2)，pp.253-255.
。決策權(quán)在多行為者上和多層次中分享，而非單一行為者在單一層次上獨(dú)攬。Hooghe，Liesbet and Gary Marks.“Unraveling the Central State，but How?Types of Multi Level Governance.”American Political Science Review97(6)，pp.233-235.
歐盟的治理呈現(xiàn)出超國家、國家、次國家、跨國家多層次、網(wǎng)狀的結(jié)構(gòu)。歐盟在多層次治理中體現(xiàn)了：
第一，主權(quán)讓渡是歐盟多層次治理的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。歐洲一體化進(jìn)程是民族國家走向融合的過程。在這個(gè)過程中，主權(quán)讓渡是歐盟治理的基礎(chǔ)，并且隨著一體化的不斷深入，歐盟成員國主權(quán)讓渡的層次和規(guī)模也在不斷擴(kuò)大?？梢哉f一體化的過程也是民族國家的主權(quán)向歐盟一級(jí)和地方一級(jí)更多讓渡的過程，公民社會(huì)則在公共治理之外為公民的社會(huì)生活創(chuàng)造了新的空間?！皻W洲一體化的生命力就在于它所體現(xiàn)了各成員國的基本利益或者說它可以實(shí)現(xiàn)成員國單獨(dú)所不能實(shí)現(xiàn)的利益?！?p class="Postil">見黃志雄《從歐洲聯(lián)盟看國際社會(huì)組織化與國際化的發(fā)展》，《中央政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》，1998年第5期，第12—14頁。
歐盟的多層治理系統(tǒng)在一定程度上彌補(bǔ)了民族國家在新形勢(shì)下治理能力的不足，它取代了民族國家自身已經(jīng)無法完成的任務(wù)：促進(jìn)民族間的合作和制止它們之間的戰(zhàn)爭(zhēng)；化解全球化帶來的風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)前進(jìn)，以保障歐盟公民的社會(huì)福利權(quán)利；優(yōu)化歐盟現(xiàn)有的政治資源并保障民主和公正；加強(qiáng)歐盟在國際上的地位和影響。歐盟的目標(biāo)是把自己建設(shè)成一個(gè)民主、福利的聯(lián)盟，并在全球化的世界上扮演一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)性的和促進(jìn)和平的角色。參見歐盟拉肯首腦會(huì)議宣言： http：//europa.eu.int/futurum/documents/offtext/doc151201_de.htm.
第二，歐盟多層次治理的目標(biāo)，無論是社會(huì)的、政治的都最終落在經(jīng)濟(jì)上。歐洲區(qū)域治理的核心制度主要是為經(jīng)濟(jì)合作設(shè)置的，經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)以及效果如何也能較好地說明治理的有效性。雖然歐盟治理的目標(biāo)多元化，但是都可最終在經(jīng)濟(jì)上找到其出發(fā)點(diǎn)。
第三，歐盟多層次治理的方式是協(xié)商、談判?！皻W盟作為一個(gè)多層面和多舞臺(tái)體系的特殊結(jié)構(gòu)”，
Heritier，Adrienne.The European Union Impact on National Policymaking.in： Heritier，Adrienne(Hrsg.).Differential Europe.Boulder： Rowman and Littlefield Publishers，2001，pp.1-21.
“由于其獨(dú)特的制度特性和社會(huì)結(jié)構(gòu)條件，產(chǎn)生了一種特殊的治理方式，我們可以稱之為‘在網(wǎng)絡(luò)中治理’”貝婭特·科勒-科赫《歐洲一體化與歐盟治理》，中國社會(huì)科學(xué)出版社2004年版，第179頁。
。網(wǎng)絡(luò)治理意味著歐盟是一個(gè)復(fù)雜的協(xié)商談判體系，“這個(gè)體系試圖通過談判協(xié)商的途徑讓行為者全面介入，以使參與者的利益達(dá)到最優(yōu)”同上。
。眾多利益不同的公私參與者的碰撞和妥協(xié)的結(jié)果，所訂立的條約、法規(guī)所體現(xiàn)的往往是各種利益博弈的綜合和妥協(xié)，歐共體(歐盟)作為一個(gè)泛利組織其目標(biāo)必定是多元的，否則它就不能具有廣泛的代表性。
第四，歐盟多層次治理的保證是歐盟法、憲法和條約。歐盟也類似于聯(lián)邦國家設(shè)有行政、立法和司法3個(gè)方面。但其特點(diǎn)是：行政權(quán)由歐盟層次、成員國層次及次國家層次共同分擔(dān)；立法權(quán)由超國家機(jī)構(gòu)和政府間機(jī)構(gòu)分享，但是政府間機(jī)構(gòu)占優(yōu)勢(shì)；司法權(quán)則由歐盟法院獨(dú)立行使，但是不受成員國司法體系的干擾。歐盟法律對(duì)于歐盟治理的保證體現(xiàn)在歐盟對(duì)于超國家機(jī)構(gòu)和主權(quán)國家在歐盟治理中權(quán)力分配的界定，以及歐盟法在整體層次、成員國層次和地方層次的適用性。
見劉文秀、汪曙申《歐洲聯(lián)盟多層治理的理論與實(shí)踐》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》，2005年第4期。
歐盟法院是歐盟治理的保證實(shí)體，而歐盟法律的直接效力和優(yōu)先性原則保證了超國家機(jī)制的行為能力。
本書從政策的角度探討了歐盟電子政務(wù)發(fā)展的過程，初步揭示了歐盟電子政務(wù)政策制定和實(shí)施的內(nèi)在規(guī)律性，取得了一定的研究成果，并在此基礎(chǔ)上形成了具有一定創(chuàng)新意義的見解。
第一，比較系統(tǒng)地闡釋了在歐盟多層次治理背景下，歐盟電子政務(wù)政策制定和實(shí)施的過程，對(duì)歐盟電子政務(wù)政策實(shí)施的機(jī)理和內(nèi)在規(guī)律性作了比較深入的探悉。指出歐盟電子政務(wù)政策制定和實(shí)施機(jī)制，實(shí)際上是指圍繞歐盟電子政務(wù)政策形成、實(shí)施過程中各個(gè)主體之間所形成的相互關(guān)系和相互作用對(duì)于電子政務(wù)政策產(chǎn)生影響的過程和方式。這種過程和方式對(duì)于歐盟電子政務(wù)政策的有效實(shí)施產(chǎn)生了深刻和直接的影響。歐盟電子政務(wù)政策制定和實(shí)施機(jī)制是歐盟多層次治理機(jī)制在電子政務(wù)發(fā)展過程中的直接反映。在這種多元利益協(xié)商立法制度下，歐盟電子政務(wù)政策的制定和實(shí)施反映了各個(gè)行為主體所發(fā)揮的作用和采取不同的執(zhí)行方式所帶來的直接效果。
第二，從歐盟多元利益主體協(xié)商式立法制度入手，對(duì)歐盟電子政務(wù)政策制定過程作了深入的分析，指出歐盟電子政務(wù)政策的制定和歐盟立法之間的關(guān)系。電子政務(wù)政策的制定是經(jīng)過歐盟委員會(huì)、理事會(huì)、歐洲議會(huì)和歐盟法院之間通過法定的程序，綜合各方的利益和需求協(xié)商進(jìn)行的。雖然這種立法的過程采用了兩種不同的方式，即軟政策和硬政策，但都是在歐盟多層次治理模式下多元主體共同發(fā)揮了作用，對(duì)歐盟電子政務(wù)政策民主性和合法性產(chǎn)生了深刻的影響。多元利益主體的協(xié)商式立法制度是達(dá)到歐盟電子政務(wù)政策效率和公平的基本條件。
第三，對(duì)歐盟電子政務(wù)政策實(shí)施模式進(jìn)行了分析和探討。闡述了歐盟電子政務(wù)政策所采取的軟硬兼施、剛?cè)岵?jì)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的方式和方法，對(duì)歐盟電子政務(wù)政策自上而下和自下而上的實(shí)施方式產(chǎn)生了深刻的影響。進(jìn)一步認(rèn)同并闡釋了軟政策的柔性、回應(yīng)性、靈活性、協(xié)商性、互動(dòng)性、共識(shí)性、親和性、自覺性、經(jīng)濟(jì)性等特征，這既是優(yōu)勢(shì)，又是其劣勢(shì)；同樣，硬政策的剛性、確定性、可預(yù)期性、普適性、單方性、強(qiáng)制性、權(quán)力性等特征，也既是其優(yōu)勢(shì)，又是其劣勢(shì)
見羅豪才等《軟法與公共治理》，北京大學(xué)出版社2006年版，第63頁。
的觀點(diǎn)。在硬政策和軟政策之間具有明顯的互補(bǔ)性，這在電子政務(wù)政策執(zhí)行過程中是并行不悖、缺一不可的。兩種政策剛?cè)嵯酀?jì)，各占其長，軟硬兼施，最大限度地發(fā)揮政策的規(guī)范和調(diào)整功能，推動(dòng)歐盟電子政務(wù)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
第四，對(duì)歐盟電子政務(wù)政策所采用的技術(shù)與價(jià)值相互糅合的評(píng)估機(jī)制進(jìn)行了探討。指出歐盟電子政務(wù)政策制度化的評(píng)估、制定指標(biāo)和基準(zhǔn)的多元參與以及評(píng)估主體的選擇等方面對(duì)歐盟電子政務(wù)政策的公正性、客觀性、準(zhǔn)確性等方面的重要性。指出歐盟電子政務(wù)政策的評(píng)估不僅取得了政策評(píng)估達(dá)到公平和正義的價(jià)值目標(biāo)，而且體現(xiàn)了政策的客觀和真實(shí)的效果，為歐盟電子政務(wù)政策目標(biāo)的更新和糾錯(cuò)起著重要的作用。
第五，提出了歐盟電子政務(wù)政策對(duì)歐盟發(fā)展的戰(zhàn)略意義，指出歐盟電子政務(wù)政策在歐盟治理中的根本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)電子治理。歐盟電子政務(wù)政策有效的制定和實(shí)施機(jī)制是實(shí)現(xiàn)歐盟電子治理的根本保證，這對(duì)于歐盟成員國政府的改革和創(chuàng)新具有重要的影響。電子政務(wù)的發(fā)展不僅受到政治的影響而且也通過政治賦予其意義。電子政務(wù)是在既定的價(jià)值體系和制度安排下達(dá)到目標(biāo)的手段。而電子政務(wù)的意義和功能并非僅僅由信息通訊技術(shù)本身所決定，而是由信息通訊技術(shù)和信息通訊技術(shù)所處的政治、社會(huì)和文化的環(huán)境系統(tǒng)所決定。
第六，通過對(duì)歐盟電子政務(wù)政策制定與實(shí)施機(jī)制的分析，提出了一些對(duì)我國電子政務(wù)政策制定和實(shí)施機(jī)制的建立和完善有一定參考價(jià)值的建議和意見。
研究的創(chuàng)新之處主要體現(xiàn)在：
第一，拓展了一個(gè)全新的視角。從歐盟電子政務(wù)政策制定和實(shí)施機(jī)制的角度研究歐盟電子政務(wù)發(fā)展中的問題。從政策發(fā)展過程的主要環(huán)節(jié)分析了歐盟電子政務(wù)政策制定、實(shí)施和評(píng)估的過程、特點(diǎn)。
第二，所采用的研究方法有一定突破。在歐盟多層次治理的背景下，將歐盟電子政務(wù)政策作為一個(gè)大的案例進(jìn)行分析，同時(shí)將公共政策過程的每個(gè)環(huán)節(jié)作為主要研究的對(duì)象，詳細(xì)闡述了電子政務(wù)政策在每個(gè)環(huán)節(jié)中的具體過程，揭示了電子政務(wù)政策形成和發(fā)揮作用的規(guī)律性。
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