一、進行探索
●鄧小平提出：“允許私人建房或者私建公助，分期付款。把個人手中的錢動員出來，國家解決材料?！?/p>
●鄧小平指出：“要考慮城市建筑住宅、分配房屋的一系列政策。城鎮(zhèn)居民個人可以購買房屋，可以一次付款，也可以分期付款?！?/p>
●中國人民銀行負責人表示：“國家鼓勵私人購房、修房，今年要試辦購買住房儲蓄、修房儲蓄等項業(yè)務?！?/p>
建委召開城建住宅會議
1978年9月7日至13日，國家建委在北京組織召開城市住宅建設會議。
這次會議邀集各省、市、自治區(qū)建委及一些城市建委和房管部門的負責同志，國務院各部委主管這方面工作的負責同志，就如何加快城市住宅建設問題，共同進行了認真地研究，提出了初步的規(guī)劃設想和實施意見。
會議傳達了鄧小平有關住房改革的重要指示，鄧小平指出：
解決住房問題能不能路子寬些，譬如允許私人建房或者私建公助，分期付款，把私人手中的錢動員出來，國家解決材料，這方面潛力不小。
9月25日，國家建委向國務院提交了《關于加快城市住宅建設的報告》。這個《報告》提出了7年規(guī)劃和兩年的設想和加快住宅建設的措施.
《報告》指出：
鄧小平指示：到1985年，城市平均每人居住面積要達到五平方米，為我們明確提出了今后七年住宅建設的目標。我們一定要實現(xiàn)這個目標，而且要力爭多搞一些。
《報告》還提出了抓緊制定住宅建設規(guī)劃、切實保證建筑材料的供應、建立一支住宅建設的專業(yè)隊伍、認真搞好住宅設計、積極推行“六統(tǒng)一”等加快住宅建設的措施。
10月19日，國務院同意國家建委《關于加快城市住宅建設的報告》，并轉發(fā)給建委參照執(zhí)行。國務院在批轉這個《報告》時指出：
黨中央對改善人民的居住條件問題非常重視。加快城市住宅建設，迅速解決職工住房緊張的問題，是關系到發(fā)展生產(chǎn)、改善人民生活、發(fā)展安定團結大好政治形勢的一件大事?！秷蟾妗诽岢?，到1985年，城市平均每人居住面積要達到5平方米。這個目標，一定要力爭實現(xiàn)。各地區(qū)、各部門要結合具體情況，參照《報告》中提出的各項措施意見，認真落實投資、材料，盡快把住宅建設的專業(yè)隊伍建立起來，把住宅建設搞上去，為迅速改變城市住宅的緊張狀況而奮斗。
為了切實解決城鎮(zhèn)居民的住房問題，1978年10月20日上午，時年74歲的鄧小平來到前三門大街住宅樓的工地進行視察。
這個住宅區(qū)是唐山大地震后大規(guī)模興建的第一個最大的住宅群，在當時帶有應急的性質。
鄧小平拾級登上第三層樓，先看了一個兩居室，又看了一個三居室，然后環(huán)顧四白落地的一間起居室，他問隨行的工作人員：“房間有多大？”
工作人員隨即回答說：“兩居室的大間是14平方米，小間9平方米；三居室的大間是14平方米，中間12平方米，小間9平方米。”
鄧小平聽了，略略沉思了一下說：“小了點兒。”然后他又指了指天花板問：“房間有多高？”
工作人員告訴他說：“層高2.9米，凈高2.7米?！?/p>
鄧小平又問：“前三門大街都是幾層樓。”
工作人員回答說：“塔樓高12層，板樓高8至9層?！?/p>
接著，鄧小平又問：“樓房的抗震系數(shù)怎么樣？”
隨行人員介紹說：“前三門大街的住宅樓動工時趕上了唐山地震，所以在后來的設計上考慮到了按地震烈度8度設防?！?/p>
鄧小平聽后，滿意地點了點頭。之后，他又仔細地看了鋼門窗、陽臺，并推門看了廚房和衛(wèi)生間。
視察完宣武門東大街16號樓，鄧小平又來到宣武門西大街4號板樓。
他登上中單元二層，仔細觀看了住房，從房間里出來后，用商量的口氣提出：“層高能不能降低一些，把面積搞得大一些?！?/p>
鄧小平的小女兒當時俏皮地說：“不能因為您自己的個子矮，也讓房子變矮?！?/p>
一句話把在場的人都逗樂了。
鄧小平可不是在隨便說笑話，他是在視察了京、津、唐三市不同的住宅樓后，經(jīng)過深思熟慮才向建筑專家們提出來的。
那是這年的9月，鄧小平視察唐山市地震后的重建工作時，他反復強調(diào)城市規(guī)劃的思想，指示新唐山建設：“要總結經(jīng)驗，總的六個字：實用、美觀、結實，搞一段要總結一段經(jīng)驗?！?/p>
鄧小平這一指導思想，應該適用于所有的城市規(guī)劃建設，也適用于城鎮(zhèn)住房的建設。
但是在當時，北京住宅建設跌入低谷，1976年城市人均居住面積反而比1957年降低0.34平方米。
特別是唐山大地震后，居民住宅的抗震安全、百姓安居宜居問題，日益迫切地提上了中央最高決策層的工作日程。
因此，在1978年僅一個多月的時間里，鄧小平就先后視察了東北、天津、唐山等地的居民住宅，提出了城市建設與城鎮(zhèn)住房建設的指導思想。
不久，北京市建筑設計研究院就設計了一套新的住宅標準圖，與傳統(tǒng)的標準住宅設計相比，室內(nèi)高度為2.53米，每戶的面積則增加了1.5平方米，但預算成本反而便宜了77元。
北京市建筑設計研究院總建筑師劉曉鐘后來說：“1.5平方米現(xiàn)在看不算什么，可在當時，對于住房條件相對緊張的居民來說，每戶增加1.5平方米可以解決他們不少實際困難?！?/p>
鄧小平在視察北京前三門大街居民住宅時，總是善意而切實地對新建住宅提出改進意見，他提出，今后修建住宅樓時，設計要力求布局合理，要增加使用面積，要考慮到住戶的方便。
在當時，許多家庭面臨“洗澡難”的問題，對此，鄧小平提出，要盡可能安裝一些淋浴設施，讓居民能在家里洗上熱水澡。他還提出要在可能的條件下，注意室內(nèi)外裝修的美觀，多采用輕質建筑材料，沖破我國“秦磚漢瓦”、“肥梁胖柱”式的傳統(tǒng)建材格局。
另外，他還多次講到，要降低房屋造價，為今后的住宅商品化打通道路，使百姓“居者有其屋”。
鞏淑萍老人后來回憶說：
我在電視上看到，小平同志視察前三門大街住宅樓時，得知戶門的鎖還是平房用的普通鎖，于是建議使用撞鎖。我們剛住進來時戶門已經(jīng)換成了撞鎖，感覺方便多了。
剛搬來的時候，我們一家5口人，兩個女兒住一間，兒子要結婚所以一個人住一間，自己和老伴兒住一間，當時感覺已經(jīng)是很寬敞了。以前一直住平房，所以搬進樓房特別高興，樓房里有暖氣，冬天再也不用燒煤球了。如今，我的兒子已經(jīng)在南城買了130多平方米的大房子，兩個女兒也都有了自己的房子，家里只剩下老人和孫子，老兩口一人住一間，余下的一間成了客廳。
在全國其他地方，住房改革也逐步進入探索試點階段。1979年，國家城建總局從國家補助的住宅建設資金中分別撥給陜西、廣西一部分資金，在西安、南寧、柳州、桂林、梧州等市進行建房全價出售給私人的試點，每平方米建筑面積售價為120元至150元。
限于當時職工收入水平和低房租的因素以及售房的有關政策不夠配套，人們感到買房不合算，開始登記購房的人不少，而標價后買房的并人不多。
幾年中，有50個城市進行了向私人出售住宅的試點，總共才出售了36.6萬平方米。
鄧小平提出住房商品化
1980年4月2日，鄧小平同中央負責人談長期規(guī)劃的問題。在談到建筑業(yè)和住宅問題時，鄧小平指出：
要考慮城市建筑住宅、分配房屋的一系列政策。城鎮(zhèn)居民個人可以購買房屋，也可以自己蓋。不但新房子可以出售，老房子也可以出售?？梢砸淮胃犊?，也可以分期付款，10年、15年付清。住宅出售之后，房租恐怕要調(diào)整。要聯(lián)系房價調(diào)整房租，使人們感到買房合算。不同地區(qū)的房子，租金應該有所不同。將來房租提高了，對低工資的職工要給予補貼。這些政策要聯(lián)系起來考慮。
鄧小平的意見，為解決城鎮(zhèn)居民住房問題指出了方向。
那還是在此前的1月份，經(jīng)濟學家蘇星在《紅旗》雜志第二期發(fā)表《怎樣使住宅問題解決得快些》的文章，用馬克思主義的觀點指出，私人購房與社會主義公有制并不矛盾。這篇文章為住房改革提供了理論根據(jù)。
為什么要進行房改呢？中國房地產(chǎn)及住宅研究會副會長顧云昌后來回憶道：
我有一個數(shù)據(jù)，解放初期，我國人均住房居住面積是4.5平方米，1978年，我國人均住房居住面積只有3.6平方米，反而下降。其中有城市人口增加的原因，但主要還是建設速度跟不上。前30年，雖然開始提倡解決居民住房問題應依靠中央財政、地方財政、企業(yè)以及個人。但實際上仍以前三者為重。問題就出來了，效益好的單位和個人就分到了房子，效益不好的單位和個人就沒有分到房子，造成了貧富差距。另一個現(xiàn)象就是租金很低，每平方米只有一毛錢左右，也就是說在一套房子里面，養(yǎng)一只老母雞，老母雞生下的雞蛋就足夠交房租了。影響了住宅的良性循環(huán)，實物分配的住房制度必須改變。
同年6月22日，中共中央、國務院在批轉《全國基本建設工作會議匯報提綱》中正式提出：
準許私人建房、私人買房，準許私人擁有自己的住房。
自此，中國正式實行允許住房商品化的政策，揭開了中國城鎮(zhèn)住房制度改革的序幕。
吳英老人曾是中科院生物學地學部的退休職工，她在回憶自己全家的第一次搬遷經(jīng)歷時說道：
30年前，我們家10口人擠在只有20平方米的小屋里；那年，小女兒為了能趕上單位福利分房的“末班車”，匆匆忙忙與現(xiàn)在的女婿領了結婚證；小兒子卻因剛參加工作，沒能分上房而獨自憋屈了整半年……
1980年，鄧小平提出推進我國住房商品化的指導性意見后，同在這一年，吳奶奶家開始第一次搬遷。她回憶說：
因為政府要進行舊城改造，我們原來的老房子要進行搬遷。當時的政策允許我們按照戶口和人頭分到樓房。就這樣，我們老兩口加上小兒子、小女兒分得了一間46平方米的兩居室，已經(jīng)成家的二女兒和剛剛工作的四女兒則從7平方米的小屋搬進了同一棟樓的一間一居室和一間半居室。
從平房搬到樓房后，吳奶奶興奮了很久。她繼續(xù)講述自己從前的故事：
自己的兩居室，有個可以放下一張飯桌的客廳兼飯廳，還有廚房、衛(wèi)生間，衛(wèi)生間雖然只有1平方米左右，但與在平房相比已經(jīng)是個偉大的進步了。
1981年，全國公房出售試點擴展到23個省、自治區(qū)的60多個城市和一部分縣鎮(zhèn)。
1982年4月，國務院原則同意了國家建委、國家城市建設總局《關于出售住宅試點工作座談會情況的報告》。
《報告》指出：
遵照國務院領導同志關于“城市房屋出售問題，要選擇幾個城市打開局面，摸出經(jīng)驗”的批示，國家建委、國家城市建設總局經(jīng)過研究，初步選定先在常州、鄭州，沙市、四平四個城市進行試點，并于3月15日至17日，邀請有關省、市人民政府和建委、城建局、房管局，以及國家計委、財政部、人民銀行，建設銀行的同志，專門就如何搞好試點問題進行了座談。
（一）對新建住宅積極試行補貼出售的辦法。今后，各部門和企業(yè)、事業(yè)單位新建住宅，要努力創(chuàng)造條件向個人出售，以便逐步過渡到以購買為主。
（二）對原有住宅可按不同情況區(qū)別對待。新建住宅實行補貼出售辦法，原有住宅的出租辦法也需要作適當?shù)母母铩?/p>
（三）各有關部門要大力支持試點工作。城市住宅由分配改為出售，涉及計劃、財政、物資、銀行等許多部門，只有在各方面的共同努力下，密切配合，才能搞好。
（四）當?shù)厝嗣裾訌妼υ圏c工作的具體領導。城市住房現(xiàn)行制度的改革，關系廣大群眾的切身利益，政策性很強，需要切實加強領導，進行深入細致的組織工作，及時解決工作中存在的問題。
上述四個城市要抓緊制訂試點方案，爭取五月份把各項措施落實下來，迅速行動。
這個辦法把城市住宅原來的分配辦法改為補貼出售的辦法，受到了群眾的歡迎，職工購買住宅非常踴躍。
人民銀行試辦購房儲蓄
1983年2月，《經(jīng)濟日報》報道中國人民銀行負責人的談話：
國家鼓勵私人購房、修房，今年要試辦購買住房儲蓄、修房儲蓄等項業(yè)務。
1983年，《中華人民共和國住宅法》被正式納入全國人大法制委員會的立法程序。但由于當時住房制度改革還在不斷深入，新的情況不斷出現(xiàn)等原因，“住宅法”便未能出臺。
1984年10月，根據(jù)4個城市補貼出售住宅的試點情況，國務院批轉了原城市建設環(huán)境保護部關于擴大城市公有住房補貼出售試點的報告。
國務院的批文指出：
城市公有住宅補貼出售給個人，是逐步推進住宅商品化，全面改革我國現(xiàn)行住房制度的重要步驟。試點城市的政府要加強領導，及時解決試點中的問題，不斷總結經(jīng)驗，為在全國全面開展住宅補貼出售工作創(chuàng)造條件。
原城市建設環(huán)境保護部批準了包括北京、天津、上海及全國23個省的82個城市作為第二批試點城市。在這個政策的鼓勵下，全國各地興起了一股購房熱。以嘉興市為例：
1978年至1982年，嘉興市中心區(qū)內(nèi)共有8245對青年結婚，同期內(nèi)各企事業(yè)單位建成住宅5868套。即使將建成的新房全給這批結婚的青年，其缺口還有2377套。
嘉興冶金廠陳杞老人后來回憶說：
我們嘉興冶金廠一年中打報告要房的有271戶，其中56％的剛結婚或要結婚的青年，平均年齡是29.6歲。我回城后好不容易搞了個對象，年紀也老大不小了，急著結婚，沒房，我的父母只能把老房子騰出來給我做了新房，我父親搬到單位住，母親住進了廚房里。所以，我能在28歲娶上媳婦，全仗了父母那套23平方米的板式房，因此，雖然我有了幸福的婚姻，但我父母卻足足分居了5年。
1984年，國務院批準了幾個試點城市實行“公有住房補貼出售”的報告，后來鄧小平又有了“不僅新房子可賣，老房子也可賣”的說法，再次引起購房熱。
時任嘉興市房管處副主任的陳學賢后來回憶說：
嘉興撤地建市后搞的第一個大動作就是中山路拆遷，正是在“自己承擔一點，國家補貼一點，單位出資一點”的政策下，才有了現(xiàn)在的百花新村。
到1984年初，4個城市共補貼出售住宅1.214萬套住房，建筑面積11.45萬平方米，投資1640萬元，收回的資金約占投資的30％，并出現(xiàn)了供不應求的局面。
20世紀80年代，上海人的住房一般是沒有煤衛(wèi)的房子，其實就是一間睡覺的房間而已。做飯靠煤球爐，上廁所用馬桶，木質的，可以提，用過以后到專門的地方去倒。經(jīng)常能見到的盛況，是傍晚在弄堂里生煤球的煤煙滾滾，以及清晨倒馬桶穿著睡衣睡眼惺忪的大媽們。
1984年，上海市政府批準實施的《上海市出售商品住宅管理辦法（試行）》規(guī)定：
一般標準的商品住宅，不分高層或多層，每平方米建筑面積的出售基價定為360元。職工個人購買的商品住宅，其售價按出售基價乘以價格的增減系數(shù)計算。價格的增減系數(shù)根據(jù)商品住宅所處的地段以及房屋的層次、朝向確定……職工個人購買全價出售的一般標準商品住宅，價款必須一次付清，出售價格可給予九折的優(yōu)惠，并優(yōu)先供房。職工購買補貼出售的一般標準商品住宅，個人承付的價款不得少于1／3，其余部分由國家或企業(yè)事業(yè)單位補貼。
這一管理辦法同時說明自1984年6月1日起試行一段時間后，再總結經(jīng)驗，予以修訂。
1986年7月，上海組建了全國第一個住宅合作社，即“新欣住宅合作社”，住房困難的職工可自愿參加合作社，建房資金由社員承擔總造價的三分之一，其余資金由社員所在單位資助和向有關部門貸款；住房的建造、分配和管理由合作社負責。
1987年12月，上海又組建了“上海市工聯(lián)住宅合作社”。到1990年底，這兩個合作社集資建成住宅近2萬平方米。
到1985年底，全國共有27個省、自治區(qū)、直轄市的160個城市和300個縣鎮(zhèn)實行了個人補貼出售住宅。幾年中，共向個人出售了1000萬平方米以上的住房。
成立住房改革領導小組
1986年1月，國務院住房制度改革領導小組從建設部、國家計委、財政部、勞動人事部、國家物價局、國務院發(fā)展研究中心等部門選調(diào)人員組成領導小組辦公室，設立城市建設部，作為改革和試點的辦事機構。自此，我國城鎮(zhèn)住房制度改革工作在國務院領導下直接開展起來。
同年3月，原城市建設環(huán)境保護部發(fā)出的《關于城鎮(zhèn)公房補貼出售試點問題的通知》指出：
這一試點為推行住宅商品化積累了經(jīng)驗，起到了投石問路的作用，特別是沖擊了長期以來“住房靠國家分配”的老觀念，給今后住房制度的改革造了輿論。
《通知》提出了在試點中反映出的一些問題，具體來講有四點：
一是補貼偏多，售價較低，算總賬國家負擔不比原來低租金分配減輕多少。
二是個人付出2000元左右即取得了50平方米上下的一套住房所有權，企業(yè)單位因為不能再提取折舊基金，感覺吃虧而沒有賣房的積極性。
三是由于大部分住房仍然實行低租分配的辦法，已經(jīng)有房住和將要分到房子的職工不愿意買，要求買房的實際上多是一些沒有希望分到房子和收入低的職工。
四是這一試點解決不了那些沒有能力建房的企事業(yè)單位的職工住房問題。
這些情況說明，對現(xiàn)行住房制度的改革需要在總結經(jīng)驗的基礎上另作考慮。
因此，《通知》最后規(guī)定：
今后城市出售公有住宅，原則上按全價出售。住宅單方造價小城市超過120元、大中城市超過150元的，如果職工所在單位有經(jīng)濟實力，可以給予低收入者以適當?shù)难a貼。
1987年8月2日，國家計委、建設部、國家統(tǒng)計局聯(lián)合發(fā)出《關于加強商品房屋建設計劃管理的暫行規(guī)定》，決定自1987年起，各地區(qū)的商品房屋建設納入國家計劃。
作為全國首批試點城市之一，煙臺首先承受這一改革沖擊，當時煙臺市有6.8萬戶家庭、13.9萬名職工。
1987年10月22日，煙臺工人文化宮內(nèi)，人流如潮，會場掛著數(shù)以萬計的賣房換房條幅，連四周臨時拉起的250平方米的篷布也貼滿了買房換房公告。
4天大會中，參加人數(shù)達到萬余人。有3000多戶要求買房，1000多戶提出以大換小，這是從未有過的現(xiàn)象。
也就是在這次住宅交易調(diào)換大會上，煙臺救撈局職工王榮光購買了一套兩室一廳建筑面積57平方米的住房。20多年過去了，王榮光仍然清晰地記得當時拿到鑰匙那一刻，他回憶說：
當時的激動與喜悅真的是無以言表，從此，我有了自己的房子！來得如此之快，有些難以置信，以至于晚上睡在床上都還在心里一遍又一遍地問：這房子真的是屬于自己了嗎？
那天，興奮的不僅是王榮光一家，還有25歲的煙臺教育學院數(shù)學教師高廣選，那一天，新婚數(shù)月一直寄居在朋友家中的高廣選終于如愿了。
6家親戚湊足了45萬余元，才領到一張房產(chǎn)證和兩把銅鑰匙。高廣選興奮地回憶說：
當時沒有比房子更迫切的了。房子屬于自己的第一天，妻子里里外外徹徹底底地重新把它打掃了一遍，布置也是煥然一新，心里充滿了美好的遐想。雖然竭盡全力，周旋于親朋好友之間籌資買房，但我們心里高興。從此，我們有了一個遮風擋雨的棲身之地，有了一個穩(wěn)定的家。
1987年初，江澤民在上海市房管系統(tǒng)先進勞模座談會上正式宣布，把住房解困工作列入市府工作議事日程，當年先解決6000戶住房人均2平方米以下的特困戶，將其列為市政府年內(nèi)要解決的15件實事之一，提交市人大會議討論，解困提案順利通過。
時任上海市市委書記的江澤民親自下基層核實住房特困戶的戶數(shù)，并指示一定要把困難群眾的住房問題解決好。
同年4月27日，上海市政府頒發(fā)了22號文件，對住房解困的目標、渠道、房源、資金、辦法等作了規(guī)定，并宣布成立由分管市長掛帥，各委、辦、局領導參加的上海市解決居住特困戶聯(lián)席會議，下設聯(lián)席會議辦公室為常設機構，具體負責和指導全市的住房解困工作。
全市各單位相繼成立了解困辦，1萬多名基層干部投入住房解困工作的行列。10月16日，也就是住房解困工作開始半年之后，首批6000戶特困戶全部喬遷新居。
截至1988年9月27日，上海15221戶人均居住面積2平方米以下的特困戶全部得到解困，由此樹起了上海住房解困工作的第一塊里程碑。
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