由此產(chǎn)生的一個(gè)直接后果是，預(yù)算經(jīng)常反映的只是政府高層官員的意志偏好，民眾的聲音、愿望和需求難以進(jìn)入正式的預(yù)算過程，預(yù)算無法成為民意表達(dá)的渠道和工具。我們常說公權(quán)力的執(zhí)掌者具有代表人民利益的合法性，實(shí)際情況可能是，公眾對公共事務(wù)相對價(jià)值（例如預(yù)防和治療何者更重要）和支出優(yōu)先性排序的看法與政府官員并不見得完全相同。因此，缺乏廣泛參與的預(yù)算實(shí)際上也是缺乏民意基礎(chǔ)的預(yù)算，這不是一個(gè)小問題。最近二十多年來，預(yù)算資源的扭曲性配置（民眾受益的支出不足而官員受益的支出過多）清楚地顯示了問題的嚴(yán)重性。
當(dāng)今世界，隨著公民力量的加強(qiáng)，“參與式預(yù)算”逐漸興起，成為化解一系列棘手經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題的有力武器。這一概念基于如下理念：每個(gè)人在了解自己的切身利益究竟是什么的情況下作出的判斷，會(huì)大大優(yōu)于任何政治家或立法者能夠?yàn)樗鞒龅呐袛?。在我國，上海、浙江等省市近年來也開始進(jìn)行公民參與預(yù)算的試驗(yàn)，一批學(xué)者積極投身其間，這些試驗(yàn)已初步顯示出強(qiáng)大的生命力。正如我在接受媒體采訪時(shí)指出過的，現(xiàn)在是高層次決策者對這些處于法律和體制邊緣地帶的改革加以認(rèn)可、支持，并對改革現(xiàn)行財(cái)政體制予以積極配合的問題了。但顯然，目前在這方面的進(jìn)展尚十分緩慢，這導(dǎo)致部分基層試驗(yàn)呈現(xiàn)后勁不足的跡象。
有學(xué)者認(rèn)為，公開是預(yù)算透明的一個(gè)必要條件，在這方面政府做得已不少。問題在于，公開并不一定就意味著透明。如果公開了很多無用的或低用途的信息，而許多重要信息或使用者高度關(guān)注的信息被有意屏蔽，或獲取信息的渠道不暢，就等于沒有公開，更談不上透明。預(yù)算公開也不宜只公開賬目和數(shù)字，沒有列清楚預(yù)算支出的具體項(xiàng)目和“細(xì)節(jié)”，賬本一攤算完事，預(yù)算公開的實(shí)際意義就打了折扣，公眾也就不知所云，難于參與了。
應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，預(yù)算透明度涉及到一些較為復(fù)雜的技術(shù)問題，比如哪些信息應(yīng)當(dāng)在預(yù)算中披露？政府活動(dòng)的范圍（決定預(yù)算信息的范圍）如何界定？預(yù)算中的許多專業(yè)術(shù)語（比如經(jīng)常性支出和資本性支出）如何才能讓非專業(yè)人士看明白？預(yù)算透明還涉及行政部門與立法部門的關(guān)系如何界定，政府在預(yù)算透明中承擔(dān)的法律責(zé)任和義務(wù)是怎樣的，哪些行為屬于違反預(yù)算透明的行為，應(yīng)如何加以處罰，等等。而這些問題與國家的制度安排、法律程序和實(shí)施機(jī)制是緊密相聯(lián)的。從預(yù)算本身來看，編制粗糙，支出混亂，財(cái)政資金來源的多頭、分散，數(shù)量巨大的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，以及“跑部錢進(jìn)”現(xiàn)象的長期存在，都會(huì)影響到預(yù)算的透明度。
每年一度的全國人大會(huì)議輪回召開，代表們已經(jīng)意識(shí)到應(yīng)該把較多的精力放在審查預(yù)算方面，但又不得不面對“看不懂預(yù)算”的老問題。其實(shí)，“看不懂”是個(gè)偽問題，只要預(yù)算報(bào)告是具體化的和通俗易懂的，想看不懂都難。預(yù)算不屬于高科技，用我們的漢語把它解釋出來應(yīng)當(dāng)不是難事。預(yù)算公開不是技術(shù)問題，而是“態(tài)度”問題。今后應(yīng)逐漸形成一個(gè)共識(shí)，凡看不懂預(yù)算的人，就沒有資格擔(dān)當(dāng)人大代表，或者，拿出一部讓人看不懂的預(yù)算草案來，就是政府部門或人大常設(shè)專業(yè)機(jī)構(gòu)的失職。當(dāng)然，預(yù)算的編制、審議和監(jiān)督確實(shí)對人大代表的素質(zhì)提出了更高的要求，這就涉及人大這一最高國家權(quán)力機(jī)構(gòu)的改革和職責(zé)定位的問題，而這恰可說明改革已經(jīng)深入到政治權(quán)力的核心部分了，將導(dǎo)致民主法治國家建設(shè)的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。
樹立政治預(yù)算的觀念、打造與以往不同的公共預(yù)算體制，已成為我國制度建設(shè)的燃眉之急，無退路，也無更多的時(shí)間可以等待。中央政治局在近日舉行的第18次集體學(xué)習(xí)中，專題討論了財(cái)稅體制改革問題，這預(yù)示著今后幾年，涉及領(lǐng)域最為廣泛的預(yù)算改革將成為我國結(jié)構(gòu)改革的核心問題，如我在另一篇文章中指出的，歷史的關(guān)鍵時(shí)刻終于到來。中國經(jīng)濟(jì)與政治的前景如何，在很大程度上就決定于我們能不能在財(cái)稅領(lǐng)域掀起一場偉大而深刻的變革風(fēng)暴了。
我國的預(yù)算改革仍然是可期待的：愿人民代表大會(huì)真正擔(dān)當(dāng)起財(cái)稅預(yù)算職責(zé)，愿政府所有的財(cái)稅舉動(dòng)受到來自人民的嚴(yán)格控制和全程監(jiān)督，愿人民的錢更多地和更高效能地應(yīng)用在人民的身上。愿憲行天下，預(yù)算歸位，人民幸福安康！
原載《中國財(cái)富》2010年第2—3期
鄂公網(wǎng)安備 42010302001612號(hào)